Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие - Коллектив авторов

4. Следует различать как минимум два уровня правовых предпосылок коррупции: а) коррупционные факторы и проявления коррупциогенности; б) коррупциогенные нормы и нормативные правовые акты.

Под коррупционными факторами при этом понимаются положения (дефекты норм и правовые формулы) нормативных правовых актов, которые могут способствовать проявлениям коррупции. Коррупционные факторы могут быть непосредственной основой коррупционных практик либо создавать условия легитимности коррупционных деяний. Под проявлениями коррупциогенности понимаются положения, которые при определенных условиях могут свидетельствовать об уже свершившихся фактах коррупции и (или) способствовать проявлению коррупционных факторов.

Любая норма нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта), в которой обнаруживается коррупционный фактор, признается коррупциогенной (т. е. она может быть использована для извлечения ненадлежащей выгоды, получения административной ренты).

Соответственно нормативный правовой акт (проект нормативного правового акта), содержащий такие нормы, также признается коррупциогенным.

Устранение создаваемых нормативными правовыми актами коррупционных рисков, ликвидация правовых предпосылок коррупции, с этой точки зрения, состоит в предотвращении появления и устранении коррупционных факторов. Содержанием антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта является его анализ на коррупциогенность – наличие коррупционных факторов.

(На практике вместо термина «коррупционный фактор» иногда употребляется термин «коррупциогенный фактор». В этом случае несколько смещаются важные акценты в анализе коррупциогенности нормативного правового акта. Термин «коррупциогенность» означает, что проявления коррупции могут возникнуть. Коррупционный фактор относится к уже реализованной возможности – его наличие означает, что норма уже стала коррупциогенной.)

5. Методика – и в этом ее главная особенность как технологии предотвращения появления, выявления и устранения правовых предпосылок коррупции, как технологии антикоррупционной экспертизы – предлагает снизить уровень взяткоемкости нормативных правовых актов (как действующих (ранее принятых), так и находящихся в процессе подготовки или рассмотрения проектов) за счет целенаправленного предотвращения появления, выявления и устранения наиболее часто встречающихся (типичных) коррупционных факторов.

К типичным относятся часто встречающие коррупционные факторы, содержание которых не зависит от сферы правового регулирования.

Среди множества возможных дефектов норм, правовых формул, снижающих качество законов и подзаконных нормативных актов, Методика предлагает выделить на основе широкой экспертной оценки именно типичные коррупционные факторы.

При этом вне сферы внимания антикоррупционной экспертизы остаются, во-первых, возможные коррупционные факторы, характерные только для отдельных сфер правового регулирования, во-вторых, уникальные правовые предпосылки и формулы, созданные или использованные для уникальных коррупционных практик.

В первом случае Методика может быть дополнена при необходимости (в случае обнаружения таких особенных для конкретной сферы правового регулирования коррупционных факторов) соответствующими специализированными, конкретизирующими Методику, методиками антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Во втором случае для обнаружения в нормативных правовых актах нетипичных коррупционных факторов могут быть разработаны иные, более тонкие технологии. В том числе технологии, основывающиеся на предварительном установлении конкретных, иногда уникальных коррупционных практик.

Тем самым, Методика разрабатывалась изначально с пониманием ее ограниченности. Она ориентирована на выявление только типичных коррупционных факторов, которых на сегодняшний день известно двадцать два. Строго говоря, это Методика именно первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов.

Сказанное не означает, что эксперт (специалист), пользующийся при проведении антикоррупционной экспертизы Методикой, не должен выявлять и указывать другие (нетипичные) коррупционные факторы, положения, которые могут способствовать коррупции. Напротив, Методика требует наряду с типичными выявлять и устранять и иные коррупционные факторы. Однако в их отношении Методика не содержит конкретного описания и рекомендаций. В их выявлении особое значение приобретает квалификация самого эксперта (специалиста).

Говоря о предлагаемой Методикой технологии как о технологии антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (без указания на то, что это технология первичной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов), необходимо помнить об этих пока нереализованных возможностях ее развития и конкретизации.

6. Технология антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов должна быть доступна для массового применения, для системного снижения коррупционных рисков всего массива нормативных правовых актов и их проектов.

Основная цель антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов – устранить и (или) предотвратить коррупциогенность нормативных правовых актов (их проектов), ликвидировать содержащиеся в них коррупционные риски.

Непосредственные ее цели в рамках Методики – предотвратить появление типичных и иных коррупционных факторов на стадии разработки нормативного правового акта; выявить их в уже подготовленном или ранее принятом нормативном правовом акте.

При этом Методика ограничена в достижении основной цели антикоррупционной экспертизы, наряду с уже сказанным, по крайней мере, тремя обстоятельствами.

Во-первых, Методика позволяет выявлять лишь возможность использования нормы, нормативного правового акта в коррупционных целях. Она не позволяет сделать выводы о фактическом их использовании для извлечения коррупционной выгоды. Также она не позволяет дать оценку предумышленности или непредумышленности включения в нормативный правовой акт коррупционных факторов. Коррупциогенность нормы не означает, что она создана сознательно или непременно будет использована в целях коррупции.

В доказательстве этого нет необходимости. Коррупционные факторы должны быть устранены из нормативных правовых актов не потому, что они в каждом случае уже используются в коррупционных целях, а потому, что они могут быть использованы в этих целях.

Это не означает, что такая оценка не может быть проведена в ситуациях, когда необходимо выявить авторов появления в нормативном правовом акте коррупционных факторов, их заинтересованность в поддерживаемых ими коррупционных практиках. Такая оценка, вероятно, может быть дана с использованием результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в рамках криминологической экспертизы. Однако эта оценка не является необходимой для достижения целей антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Во-вторых, Методика не предполагает оценки объема создаваемого коррупциогенной нормой коррупционного рынка, взяткоемкости нормы. В этом смысле, несмотря на большую понятность термина «взяткоемкость», термин «коррупциогенность» более точно отражает суть результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Эти результаты содержат утверждение лишь о возможности, но не о факте коррупции.

Методика ориентирована на профилактику использования нормативного правового акта в коррупционных целях. Наличие коррупционного фактора не означает автоматически наличия использующих его коррупционных практик, относительно которых можно посчитать взяткоемкость содержащей коррупционный фактор нормы. Не всегда возможно и моделирование вероятных конкретных коррупционных практик.

Проведение антикоррупционной экспертизы в массовом порядке делает оценку взяткоемкости, создаваемых коррупциогенными нормами коррупционных практик, затруднительной. При этом надо учитывать, что коррупциогенные нормы могут оставаться в «спящем» состоянии сколь угодно долго. Они могут быть использованы однократно, но с большим коррупционным эффектом. Но даже если их взяткоемкость неизвестна, они должны быть выявлены и устранены. Это не означает, что оценку взяткоемкости коррупциогенных норм вообще не надо проводить. Это полезно делать, хотя бы для понимания размера угроз, создаваемых коррупциогенностью нормативных правовых актов. Однако проведение такой оценки не относится к предмету антикоррупционной экспертизы в рамках предлагаемой Методикой технологии и необязательно для того, чтобы внести соответствующие изменения в нормативный правовой акт (его проект) – устранить выявленные коррупционные факторы.