Сильное государство - Френсис Фукуяма

Неопределенность целей

Первый источник организационной неопределенности — неясность, противоречивость или недостаточно уточненные цели организации. Структура начальник-исполнитель предполагает, что начальники — рациональные участники процесса, которые досконально понимают свои интересы и для их воплощения наделяют властью представителей. Власть движется в одном направлении — с верха иерархии вниз. Проблемы, такие как должностные преступления, коррупция и даже обыкновенная волокита, возникают как результат своекорыстного поведения представителя, который видит ту же иерархическую структуру по-другому, нежели наниматель, или неправильно ее понимает, или же не умеет подчиниться власти.

Уже довольно давно в теории организации развилось направление, делающее упор на ограниченности логических объяснений поступков членов организации, включая нанимателей, которые предположительно используют свою власть ради достижения ее целей. Наиболее значимый пример — введенное Гербертом Саймоном понятие «сатисфакции», которое он сформулировал в книге «Административное поведение» (Simon 1957) для объяснения того, как наблюдаемое эмпирически поведение индивидов в организациях отклоняется от экономической модели рациональной оптимизации. Другие работы в этом же русле: Сайерт и Марч (Cyert, March и др. 1963), Ольсен и Марч (Olsen и March 1976), Марч и Коэн (March и Cohen 1974), а также Коэн, Марч и др. (Cohen, March и др. 1972). Эти теоретики утверждают, что цели никогда не существуют в явном виде в данный момент, но, скорее, возникают как результат взаимодействий между разными игроками внутри организации. Эти игроки проявляют ограниченную рациональность поведения, не в том смысле, который вкладывает в это понятие Уильямсон, то есть не потому, что они не способны точно предвидеть вероятные будущие ситуации, а потому что наблюдение и интерпретация событий сами по себе суть социальный процесс, который окрашивает, искажает и изменяет процесс познания. Индивиды учатся, но и организации тоже учатся, однако таким образом, что итоговый процесс не есть просто сумма индивидуального познания. У них собственные мифы, истории, традиции, которые формируют личное восприятие. Понимание познания как социально обусловленного открывает дорогу новым подходам к изучению результатов сетей организационного познания (Brown и Duguid 2000).

Один из недостатков теории отношений начальник-исполнитель — лежащая в ее основе предпосылка, что власть движется в одном направлении: сверху вниз. Многие конфликты между руководством и представителями — результат различного понимания того, каким способом лучше всего достичь общей цели, причем начальник в этих случаях не всегда прав. Саймон, Смитберг и др. (Simon, March, Smithburg и др. 1961) давно заметили, что власть движется не только сверху вниз, но и снизу вверх, а также по касательной к организации. То есть разные части организации обуславливают разные формы знания и навыков, таких как бухгалтерский учет, инженириг, маркетинг или кадровый менеджмент. Специализация и разделение труда требуют, чтобы члены организации отличались своим положением не только относительно власти, но и по отношению к носителям специфического знания. Действительно, во многих организациях установлены формальные правила, требующие уважения к определенным специалистам, например сотрудникам бухгалтерского отдела. Сложная структура власти внутри организаций, таким образом, объясняет, почему они столь консервативны, тяжелы на подъем и действительно «бюрократичны».

Значительная часть конфликтов и сбоев в работе в организациях возникает именно на почве несогласия относительно власти, или, как иногда говорят, «основного игрока». Школьный администратор, желая улучшить успеваемость, нанимает более прогрессивных учителей, не входящих в профсоюз. Профсоюзные деятели протестуют, утверждая, что новички не имеют рекомендаций и что учительский коллектив должен иметь право контролировать наем специалистов. И администратор, и учителя действуют как представители интересов родителей и детей — то есть потребителей образовательного продукта, и, таким образом, выступают в роли начальников-нанимателей. Интересы кого из представителей расходятся в данном случае с интересами нанимателей? Может быть, интересы преподавателей, желающих защитить свои рабочие места и свои привилегии, а может быть — интересы администратора, который хочет помочь своему менее квалифицированному собрату получить работу. В этом случае власть учителей как профессиональной группы защищает интересы нанимателей. Власть учителей над кадровой политикой возникла в конечном счете как тип формального контроля над делегированными полномочиями администратора и не только просто как некий участок учительской политической власти. Все представители притязают на то, чтобы действовать от лица нанимателей; невозможно заранее знать, что следует регламентировать в формальной структуре власти для гарантии успешного результата.

Внутри каждой сложной организации — и в современных обществах в целом тоже — власть по необходимости распределяется по своим функциям, порождая то, что на обыденном языке называется «дымоходом». «Дымоходы» существуют, ибо они заключают в себе знания и навыки. Например, во флоте люди занимаются самой разной работой — тут есть и подводники, и механики по обслуживанию авианосцев. Но «дымоход» обслуживает корпоративный интерес, который может не совпадать с интересами большей части персонала. Во время действия Национального акта безопасности 1948 года флот и армия противились созданию независимых воздушных сил (Quester 1973), сегодня пилоты воздушного флота сопротивляются разрастанию особого подразделения дистанционно управляемых летательных аппаратов. Интересы представителей с течением времени изменились в связи с развитием технологии и изменением внешнеполитических обстоятельств. Рассогласование часто отражает недостаточную осведомленность относительно того, что составляет истинные интересы нанимателей. Сегодня высококвалифицированные пилоты военно-воздушного флота считают, что излишнее внимание к дистанционно управляемым аппаратам приведет к утрате навыков пилотирования, что может роковым образом сказаться в будущих войнах. С точки зрения сегодняшнего дня, они, безусловно, всего лишь защищают собственные интересы, но будущее может подтвердить их правоту относительно общих интересов.

Можно назвать и другие источники организационной неопределенности, в силу которой ни одна формальная спецификация организации не может полностью оптимизировать цели организации. Разделение труда и распределение сотрудников согласно функциям окажет воздействие на основные цели организации. Саймон, Смитберг и др. указывают (Simon, Smithburg и др. 1961, с. 151), что разделение труда может быть произведено в соответствии с целью, процессом, клиентской группой и географическим регионом. Организации будут выдвигать на первый план цели в зависимости от субординации функций (на первый план может выйти соображение географического положения, а на второй — процесса, или наоборот). Организации пробовали обойти эти проблемы с помощью техник, подобных матричному менеджменту, и создания для данного случая особых структур, но ни один из этих способов не может коренным образом решить проблему исходных приоритетов. Если некоторые проблемы наделения функциями можно решить с помощью математической оптимизации, то другие останутся нерешенными, поскольку это решение повлекло бы за собой сдвиг неопределимых или же политически обусловленных целей. 

Наниматели, представители и стимулы

Интересы представителей никогда не могут целиком встроиться в интересы нанимателей. Теория организаций уделяет большое место механизмам, способствующим этой интеграции. Во многих обстоятельствах невозможно отследить продуктивность представителей, то есть сделать их полностью подотчетными. Альтернативой может стать метод контроля на основе нормирования и четкого обозначения практических функций представителя. Взаимодополнительность и взаимозаменяемость этих двух подходов образует второй источник организационной неопределенности.

Отслеживание действий представителя и возможность добиться его подотчетности особенно трудно достижимы в общественном секторе. Организации общественного сектора поставляют прежде всего услуги, а продуктивность сферы обслуживания чрезвычайно трудно измерить и оценить. Сложно обстоят дела с мониторингом и отчетностью и в организациях частного сектора, но там по крайней мере существуют критерии прибыли, в то время как конкретная мера оценки продукта в общественном секторе практически отсутствует. Поскольку последний не может быть точно измерен, то в конечном итоге не может быть и формального механизма обеспечения прозрачности и ответственности.