ВОСЕМЬ МЕСЯЦЕВ ПЛЮС… - Евгений ПРИМАКОВ

Нам не удалось за небольшой срок надежно привести дело к тому, чтобы в основе расчетов трансфертов лежали реальные доходы на душу населения, стоимость потребительской корзины, а также географические, инфраструктурные и иные особенности того или иного региона.

Не продвинулись мы и в другом, альтернативном направлении. На заседаниях президиума правительства и узких совещаниях с заместителями не раз обсуждалась возможность вообще отхода от трансфертов в их нынешнем виде. Дотационный субъект Федерации получает на определенное число лет, скажем на три года или на четырехлетний период (от выборов до выборов властей), фиксированную ставку на пополнение доходной части федерального бюджета. Она составляет разницу между двумя встречными финансовыми потоками (трансфертами и налоговыми отчислениями в госбюджет), определенную как средняя за тот же предшествовавший срок. Все заработанное и собранное сверх этого остается в распоряжении региона и служит развитию его экономики. Естественно, что на месте заинтересованы в увеличении этой суммы – вот где серьезный резерв и в увеличении сбора налогов. Отчисления в госбюджет пересматриваются в сторону увеличения после истечения фиксированного срока, но опять-таки исходя из необходимости стимулировать рост реального сектора экономики на местах.

Эту схему в беседах со мной поддержал целый ряд губернаторов. Но против нее решительно возражали многие в центре, в том числе в правительстве. Возможно, некоторые из возражавших уповали на то, что трансферты являются серьезным инструментом воздействия на дотационные субъекты Федерации.

Так или иначе, но правительство – это в том числе и моя вина, так как рассчитывал, что успею сделать, а не успел, – радикально не пересмотрело практику трансфертов. Ничего не сделано в этом отношении и преемниками. А во время выборов в Государственную думу в конце 1999 года кремлевская администрация имела возможность использовать трансферты, бюджетные ссуды в качестве средства давления на руководителей республик, областей, краев, заставляя их организовывать выступления против или в поддержку определенных движений и партий.

Если говорить об общей направленности инвестиций из федерального бюджета, то они, несомненно, должны служить выравниванию сложившихся территориальных диспропорций в уровне социально-экономического развития. Это их главная цель. Но изъятие средств у «доноров» не должно тормозить их развитие. Принцип «всем сестрам по серьгам» – передача средств на потребление дотационным регионам, – несомненно, приведет к торможению экономического развития страны в целом.

Поучительно в этом отношении положение в мировом хозяйстве. Резко отличаются друг от друга «золотой миллиард» – как многие называют промышленно и научно-технически развитые страны с общим населением, составляющим миллиард людей, – и весь остальной мир. Ликвидация увеличивающегося разрыва между ними становится одной из главных проблем XXI века. Однако совершенно ясно, что задачу нельзя решить за счет простого перераспределения доходов. Гуманитарная помощь отстающим странам имеет место, но главное направление хотя бы относительного выравнивания уровней развития – в производственной кооперации стран «золотого миллиарда» с остальными.

Характерен также пример Германии, где признали серьезной ошибкой практику выравнивания уровня жизни в различных землях за счет передачи на потребление «отстающим» средств, отбираемых у тех, кто преуспевает в экономическом развитии. От такой практики отказались.

В сложившихся условиях особое значение приобретает контроль над целевым использованием средств, переводимых в субъекты Федерации из федерального бюджета. Это переплетается с не менее важной проблемой обоснованности формирования расходной части региональных бюджетов (в том числе муниципальных). На местные бюджеты выпадают выплаты от 60 до 80 процентов медицинским работникам, учителям, работникам культуры. Подчас эти выплаты осуществляются по «остаточному» принципу в расчете на то, что центр все равно «добавит».

Многие на местах хотят больше полномочий по расходам. Представляется, что нужно говорить не только об этом, но и о полномочиях по доходам, об ответственности за их пополнение. Следует установить единые правила формирования доходной части бюджетов, которые обеспечивали бы «прозрачность» методики их составления.

Только с учетом всего этого можно нормализовать встречные финансовые потоки, которые призваны стать кровеносными сосудами единого организма. Речь о том, иными словами, что работать надо сообща, вместе – и федеральным, и региональным органам власти, – чтобы добиться обеспечения достойного уровня жизни населения, создания во всей стране таких бюджетных и финансовых условий, при которых гражданам будет гарантировано получение хотя бы на первых порах социального минимума вне зависимости от территории их проживания.

Шестое. Укрепление центростремительных процессов в России достигается по линии выверенных отношений не только между федеральным центром и субъектами, но и между самими входящими в Федерацию регионами.

Как это ни звучит странно, имеются территориальные претензии (их немало – около 30) ряда регионов друг к другу. Рост самостоятельности субъектов Федерации породил или усугубил такое несуразное явление. Односторонние изменения административных границ или призывы к этому следует рассматривать как антиконституционные действия, направленные на подрыв целостности страны, ее национальной безопасности. Мы в течение многих лет говорили, но так и не оформили в законодательном порядке мораторий на пересмотр административных границ. Межрегиональные конфликты подчас приводят к дискриминации граждан по национальному признаку, что порождает потоки беженцев и переселенцев, их стихийное расселение в прилегающих регионах. Это ухудшает и без того трудные социально-экономические условия для местного населения, чревато продолжением столкновений. Необходимо повысить ответственность руководителей субъектов Федерации за положение с беженцами. Тут недопустимо препятствовать возвращению людей в места прежнего проживания. Но в такой же степени недопустимы и попытки насильно обеспечить их возврат. Надо исходить из желания людей, каждого человека, наличия реальных возможностей незамедлительно наладить совместную жизнь в регионах, где произошли межнациональные конфликты.

Еще одна проблема – число субъектов Федерации. Сегодня их 89. Не без основания считается, что это не во всем оправданно. Некоторые из них, я подчеркиваю, некоторые можно было бы административно укрупнить. Но это следует, очевидно, делать через эксперименты. А в нынешних условиях акцент, по-видимому, целесообразен на развитие горизонтальной экономической интеграции целого ряда регионов. В этой связи большую роль уже играют межрегиональные ассоциации.

Врач-окулист стремится откорректировать зрение пациента. Человеку свойственно – не всем, конечно, а тем, кто достоин этого названия, – корректировать свое поведение. Правда, это чаще происходит ретроспективно, уже после того, как сделано что-то, щемящее душу. Но все это личностное, даже если и не касается только одного лица. Откорректировать на основе нажитого опыта действующую структуру власти куда сложнее, но зато насколько важнее для всего общества. Россия пережила много попыток сделать это революционным путем. Мы все знаем, чем такая, даже, возможно, необходимая, корректировка оборачивалась для простых людей. Сегодня открылась возможность подправить, выровнять, в определенном плане скорректировать структуру Российского государства – не «через колено», а плавно, спокойно. Я думал об этом, когда пришел в правительство. В предыдущем изложении говорилось об идеях, связанных с федеральной конкретикой. Это – одна сторона дела. Если говорить о государственном устройстве, то не меньшее значение имеет, очевидно, коррекция структуры исполнительной власти в центре. Необходимы изменения, в том числе конституционные, которые должны оптимизировать деятельность центральной власти.

Мои непростые отношения с «семьей» не разубедили меня в том, что в России не может идти речь об ослаблении роли главы государства. Для нашей страны с ее огромным разнообразием народов и регионов, с ее особенной историей и особой психологией наличие сильной президентской власти представляется – во всяком случае на первом этапе перехода к гражданскому обществу – просто необходимым. Но это отнюдь не снимает вопроса о правильном балансе различных ветвей власти – в первую очередь между президентом, парламентом и правительством. Разве это нормально, когда глава кабинета отправляется в отставку без всякого участия в этом процессе парламента? Или когда тот же глава правительства по сути не имеет конституционной возможности самостоятельно формировать кабинет? Или когда парламент вообще отстранен от процесса подбора кандидатур на ведущие посты в правительстве – Государственная дума утверждает председателя, а все остальное в руках президента.