Актуальные проблемы парламентаризма в России. Учебное пособие - Коллектив авторов

Конституция РФ ставит прямую демократию выше, чем представительскую. Российская система демократии предполагает, что представительские формы властвования производны от прямого народовластия, а избранные представители действуют как посредники между народом и властью. Следовательно, все модернизации системы государственного властвования призваны приближать наше общество к конституционному идеалу прямой демократии. Закономерным свидетельством этому является заявление Президента РФ по поводу расширения институтов прямой демократии, сделанное в Послании Федеральному Собранию в 2013 г. Президентское предложение выразилось в необходимости дополнения законодательного процесса еще одной стадией – «нулевого чтения» законопроекта, которую должны проходить все законопроекты (федеральные и местные), ключевые государственные решения. На этой стадии свою оценку законопроектам должен дать народ. В связи с этим началась работа над подготовкой проекта закона «Об общественном контроле»19.

Таким образом, народовластие выступает качественной характеристикой демократии, способной совершенствовать государственную организацию общества и механизм правового регулирования.

Законодательную власть Российской Федерации осуществляет Федеральное Собрание – парламент России. Федеральное Собрание состоит из двух палат, каждая из которых имеет организационную самостоятельность, индивидуальные способ формирования, компетенцию, основания и порядок прекращения полномочий. Палаты Федерального Собрания собираются на совместные заседания лишь в случаях, прямо перечисленных в ч. 3 ст. 100 Конституции РФ. Поэтому позиционирование Федерального Собрания в качестве государственного органа весьма условно, фактически в публичных правоотношениях участвуют его палаты: Совет Федерации и Государственная Дума.

Совет Федерации является институтом представительства субъектов РФ. В первом созыве в его состав избиралось по два члена от каждого региона с использованием мажоритарной двухмандатной системы народного представительства; в последующем в него стали входить ex officio (по должности) руководители законодательных и исполнительных органов субъектов РФ. Сейчас мандатарии законодательных и исполнительных органов субъектов РФ определяются самими этими органами.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, представляющих в целом многонациональный народ Российской Федерации. Длительное время половина состава депутатов Государственной Думы избиралась с использованием мажоритарной одномандатной системы относительного большинства голосов граждан, другая половина – посредством пропорционального представительства избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов и преодолевших установленный законом заградительный пункт. Сейчас Государственная Дума сформирована с использованием пропорциональной системы в полном составе. Все депутаты Государственной Думы несут публично-правовую обязанность осуществления полномочий на постоянной профессиональной основе. Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ при существенных разногласиях между ними по вопросам формирования и деятельности Правительства РФ (ст. 111 и 117 Конституции РФ).

Вместе с тем у Совета Федерации и Государственной Думы много общего по вопросам внутренней организации деятельности. Каждая из палат имеет председателя и заместителей председателя, структурные единицы общей и специальной компетенции. С соблюдением примерно одних и тех же процедур определяется необходимый кворум, формируется проект повестки дня, заслушиваются доклады и содоклады, открываются и закрываются парламентские дебаты, принимаются решения путем голосования. Обе палаты являются участницами законодательного процесса с дифференциацией статуса, полномочий и ролей не только палат Федерального Собрания, но и других субъектов законотворчества (Президента РФ на стадии промульгации законов, субъектов права законодательной инициативы при внесении законопроектов в Государственную Думу и т. п.). Каждая из палат имеет собственную компетенцию подзаконного характера.

Согласно ст. 94 Конституции РФ парламентом России является Федеральное Собрание, которое имеет статус государственного органа и осуществляет две основных функции: представляет многонациональный народ Российской Федерации и осуществляет законодательную власть. Данный подход не является единственным. Во многих странах парламенты являются однопалатными. В государствах с бикамеральной структурой высшего представительного органа конституция может отдавать предпочтение лишь отдельным функциям парламента либо стремиться к отражению всей их полноты, учреждать единство статуса парламента либо подчеркивать самостоятельность палат и т. п. Если бы Конституция России использовала аналогию конституционных актов зарубежных стран, формулировки ст. 94 могли быть следующими: «Законодательная власть Федерации осуществляется Советом Федерации совместно с Государственной Думой» (Австрия); «Федеральная законодательная власть осуществляется совместно Президентом Российской Федерации, Советом Федерации и Государственной Думой» (Бельгия); «Федеральное Собрание осуществляет законодательную власть государства, принимает государственный бюджет, контролирует деятельность правительства, обладает иными полномочиями» (Испания). Несмотря на отсутствие подобных формулировок в Конституции РФ, не следует отрицать совместный характер деятельности главы государства и палат парламента в законодательном процессе, а также ряд полномочий Федерального Собрания в бюджетной и контрольной сферах общественных отношений.

Принципиальную важность в исследовании феномена бикамерализма в структуре российского парламента имеет нормативное содержание частей 1 и 3 ст. 100 Конституции РФ. Согласно этим положениям палаты Федерального Собрания заседают раздельно. С формальной стороны Совет Федерации и Государственная Дума даже не вправе проводить совместные заседания. Они могут лишь «собираться совместно» для заслушивания посланий главы государства, Конституционного Суда РФ либо выступлений руководителей иностранных государств. Федеральное Собрание как таковое не имеет конституционной компетенции. Полномочия и функции парламента реализуются в компетенции его палат. В связи с этим приходится признать формальный и, по сути, совершенно нежизнеспособный характер конституционной нормы о том, что Федеральное Собрание является представительным и законодательным (ст. 94), постоянно действующим (ч. 1 ст. 99) органом. Фактически конституционной правосубъектностью обладают Совет Федерации и Государственная Дума как палаты Федерального Собрания. Конституционный статус Федерального Собрания выражается в самостоятельной деятельности палат и конституционном механизме правового регулирования их взаимодействия.

Система двух палат длительное время является объектом изучения конституционно-правовой науки. Так, С. А. Котляревский связывал бикамеральную структуру представительства с формой территориального устройства. Он подчеркивал, что «двойственности федеративного государства должна соответствовать двойственность в его представительстве: одна палата представляет как бы все население в совокупности, другая отдельные органические единицы, из которых состоит федеративное государство»20. Чтобы верно истолковать приведенную мысль С. А. Котляревского, необходимо обратить внимание на его взгляды, связанные с формой территориального устройства. Автор всячески подчеркивал, что демаркационная линия между федеративным и унитарным государством условна, поэтому нельзя проводить четких различий между федеративным и сильно децентрализованным государством21. Из этого можно заключить, что двухпалатная структура парламента допустима в децентрализованных государствах (государственных образованиях) для обеспечения представительства нижестоящих территориальных единиц наряду с общим представительством народа или граждан, проживающих на соответствующей территории.

В отличие от С. А. Котляревского, В. М. Гессен был убежденным сторонником однопалатной системы и считал бикамеральную структуру «историческим пережитком, не имеющим практического политического значения»22. Несмотря на отдельные теоретические разногласия отечественных государствоведов, дореволюционный опыт народного представительства опирался на доктрину бикамерализма, что в конечном итоге прижилось и на советской почве. При этом в советской государственно-правовой мысли господствовал тезис о том, что двухпалатная структура парламента взаимосвязана с принципами национальной политики23. С течением времени этот подход стал подвергаться определенным сомнениям, развиваться и углубляться, в том числе на основе изучения практики зарубежных стран. По мнению А. Е. Козлова, парламент любого государства имеет свои специфические черты, что обусловлено влиянием ряда разнообразных факторов. Но при этом автором отмечается следующая закономерность: «практически все» федеративные государства избрали двухпалатную структуру парламента24. И. А. Конюхова выделила следующие достоинства двухпалатной организации парламента: это сочетание представительства нации с представительством регионов, оптимизация законодательного процесса, а также стабилизация государственности и политических отношений в обществе. Наряду с указанными обстоятельствами, И. А. Конюхова отмечает и такие недостатки бикамерализма, как громоздкая структура и, следовательно, значительные финансовые затраты, а также чрезмерное усложнение процедуры осуществления законодательных функций25.