Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие - Сергей Кабашов

Остроумное объяснение неэффективности бюрократии, как идеальной модели компетентности, дает следующий пример: если начинающий бюрократ успешно справляется со своей работой, доказывая свою компетентность, его ждет награда — повышение в должности. Если он вновь доказывает свою компетентность, справляясь с должностными обязанностями, то вновь получает повышение, и т. д. Но вот он доходит до ступени, где не может добиться успеха, — тогда он не получает повышения, «застревая» в этой должности. И может получиться, что все бюрократические должности заняты людьми, достигшими своего уровня некомпетентности. В результате в какой-то момент вся система бюрократии оказывается некомпетентной и неэффективной.

Одним из первых авторов на Западе, кто подверг основательной критике «рациональный тип» бюрократии М. Вебера, был известный американский социолог К, Фридрих. В частности, он отметил: сама концепция идеальных типов с методологической точки зрения внутренне противоречива и запутанна, что соответствующим образом сказалось на трактовке М. Вебером бюрократии как идеального типа. Проявляется это, по мнению К. Фридриха, в наличии глубокого расхождения между бюрократией как реальностью и тем, как она представлена в идеальном типе, что являлось следствием определенного субъективизма и личных предпочтений М. Вебера.

Этот субъективизм выразился, во-первых, в том, что при отборе аспектов и критериев в описании бюрократии в соответствии с идеально-типовым подходом, М. Вебер опирался не столько на эмпирические данные и исторические факты, сколько на собственную интуицию; во-вторых, субъективизм М. Вебера в описании бюрократии проявился в присутствии нормативно-оценочного элемента вопреки его настаиванию на необходимости социальной науки, «свободной от ценностей».

Нормативный элемент, считал К. Фридрих, при трактовке бюрократии М. Вебером представлен, например, таким оценочным выражением, как «полностью развитая» (бюрократия). Нормативный, неэмпирический аспект веберовского подхода содержится в предположении, что такие понятия, как «власть», «законный» и другие, берутся, с одной стороны, как очевидные, тогда как они представляют реальные проблемы для эмпирических исследований, с другой — как статические абсолюты («идеальные типы»), когда фактически они динамические, крайне текучие аспекты изменяющейся действительности.

Другой известный американский социолог Р. Мертон, не ставя под сомнение обоснованность идеального типа бюрократии М. Вебера в целом, с позиций структурного функционализма указал на определенное несоответствие его основных положений реальной управленческой практике. Беспрекословность и строгое соблюдение бюрократических правил, как считал Р. Мертон, обусловливают то, что работающие в организации индивиды проникаются мыслью о непогрешимости этих правил.

Такая позиция ведет к тому, что нормы и правила из средств достижения организационных целей превращаются в самоцель. Происходит то, что Р. Мертон называет «подменой целей». Инструментальный и формальный аспекты бюрократической должности считаются более важными, чем: само содержание работы. Кроме того, эти нефункциональные аспекты системы подкрепляются, когда в качестве реакции, например на протесты клиентов, бюрократ защищает себя, действуя еще более формальным и косным образом.

Другими словами, тот же самый структурный элемент может иметь, согласно Р. Мертону, как функциональные (например, предсказуемость), так дисфункциональные последствия с точки зрения организационных целей — косность и способность легко приспосабливаться, формализм и ритуализм.

М. Вебер в своем «идеальном» типе отсек многие негативные черты, свойственные бюрократии, которые, как он считал, сущностно не характеризовали ее, поэтому они и остались за пределами «идеального» типа.

Несмотря на то, что М. Вебер выделил в качестве определяющей характеристики бюрократии ее формализованную обезличенность, многочисленные социологические исследования показывают другое. Функционирование бюрократии предполагает целую группу неформальных ценностей и норм, неформальную иерархию власти и неформальную борьбу за власть.

Социологами было выяснено, что бюрократия вовлечена в сферу неформальных связей с группами интересов, и это расширило сферу принятия важнейших решений неполитическими способами в обход общественности. Под угрозу ставится главное достоинство бюрократического способа организации работы — его эффективность. Особенно показательна в этом плане тенденция к дублированию различными органами и чиновниками одной и той же работы.

Все более теряет свою значимость первоначально существовавший порядок формирования бюрократии и продвижения ее представителей по служебной лестнице. Современные данные свидетельствуют, что назначения и продвижения по бюрократической лестнице происходят не по критерию уровня знаний и другим объективным показателям, не в соответствии с универсальной процедурой, а скорее по принципу личной преданности вышестоящему начальству.

Кроме того, следует отметить, что в основу организации и функционирования бюрократии заложено противоречие, присущее природе бюрократии: с одной стороны, стремление координировать деятельность различных звеньев, с другой — необходимость дать выход инициативе.

Бюрократия сталкивается с дилеммой: отсутствие иерархии ведет к отсутствию координирования, слишком жесткая иерархия влечет за собой потерю эффективности. Исследования показали, что если все члены организации независимо друг от друга будут принимать рациональные решения, то их работа окажется некоординируемой.

Именно поэтому система правил и инструкций, а также иерархия контроля в рамках бюрократических организаций призвана:

— во-первых, ограничивать возможности отдельных чиновников принимать рациональные решения;

— во-вторых, рутинизировать этот процесс.

Неслучайно, даже разумная инициатива, противоречащая системе основополагающих правил функционирования бюрократии, несовместима с бюрократической организацией, где задача всех служащих сводится к строгому следованию предписанным правилам.

Причины такого дисфункционального явления в бюрократии, как коррупция, лежат не только во внешних факторах, в давлении окружающей социальной среды, в сложившихся в обществе моральных нормах, представлениях и ценностных ориентациях. Сама система работы бюрократических организаций, порождающая волокиту и зависимость, провоцирует чиновников на противоправные действия. В способности бюрократической системы воспроизводить дисфункциональные явления заключена одна из главных проблем борьбы с коррупцией и другими негативными процессами.