Правовые основы регулирования банковской деятельности в РФ. Курс лекций. Учебное пособие - Коллектив авторов

11. Что подразумевается под банковским правом как учебной дисциплиной?

12. Какие общественные отношения составляют предмет современного банковского права РФ?

13. Каково место банковской деятельности в предмете финансового права?

Лекция 2

Банковское законодательство в системе российского законодательства

2.1. Банковское право как комплексная отрасль российского законодательства

Рассмотрение банковского права в качестве комплексной отрасли отечественного законодательства обусловливает необходимость научной аргументации подобной позиции.

Для этого следует разграничить такие близкие теоретические категории, как система права и система законодательства. Если система права отражает строение национального права, его деление по признакам общности норм на отрасли, подотрасли, институты, то система законодательства представляет собой внешнюю форму права, отражающую строение его источников, единый комплекс всех действующих нормативно-правовых актов государства, разделяемый на составные элементы в зависимости от характера регулируемых отношений, а также от места органов, принимающих нормативные акты, в общей иерархической системе органов государства.

Строение законодательства понимается как система лишь потому, что оно является внешним выражением объективно существующей структуры права. Таким образом, в строении нормативно-правовых актов неизбежно проявляется реальная потребность существования самостоятельных отраслей права, подотраслей, институтов и правовых норм.

Традиционным в теории государства и права является понимание системы законодательства как совокупности нормативно-правовых актов различной юридической силы, которые исходя из необходимости решения стоящих перед государством задач обладают согласованностью и внутренним единством.

Поскольку первоосновой системы права является норма права, а первичным элементом системы законодательства выступает нормативный правовой акт, отдельная отрасль права может быть не подкреплена отраслью законодательства – как, например, право финансовое, нормы которого рассредоточены в большом количестве несистематизированных правовых актов системы, законодательства не образующих.

И наоборот, при отсутствии самостоятельной отрасли права на практике могут формироваться отрасли законодательства, которые принято именовать комплексными, потому что они аккумулируют нормы различных отраслей права. Таковым является и банковское законодательство, объединившее в себе нормы финансового, гражданского и административного права.

Наиболее верной, по нашему мнению, является позиция И. Н. Сенякина18, согласно которой нормы отрасли права отличаются большей степенью однородности, нежели отрасли законодательства, регулирующей определенные сферы государственной жизни и включающей в себя весьма разнородные отношения. Так, отрасли законодательства выделяются исключительно по предмету правового регулирования и не имеют единого метода в отличие от отраслей права.

Приведенная научная позиция позволяет рассматривать банковское право в качестве комплексной отрасли российского законодательства и подотрасли финансового права.

Понятие «система законодательства» охватывает исключительно нормативно-правовые акты, т. е. изданные в установленной форме правотворческим органом в пределах его компетенции письменные официальные документы, направленные на установление, изменение или отмену правовых норм. Оно не распространяется на такие источники права, как правовые обычая, судебные прецеденты, а также международные договоры.

Для исследования банковского законодательства необходимо уяснение непосредственного содержания понятия «законодательство», поскольку подходы к его толкованию различны. Теоретики права рассматривают данную категорию в широком и узком смыслах. В расширенном толковании под законодательством понимается внешняя форма объективного права, включающая в себя совокупность всех видов нормативно-правовых актов, действующих в государстве. В узком смысле понятие «законодательство» включает в себя только законы.

2.2. История развития и эволюция банковского законодательства России

Отечественная история законодательного регулирования банковских институтов насчитывает несколько этапов, поскольку кредитные учреждения существовали еще в царской России. Например, одно из первых кредитных учреждений было открыто в нашей стране в 1733 г. для выдачи краткосрочных ссуд под залог драгоценных металлов исходя из сравнительно низкого процента. Учреждение было полностью зависимым от государства и действовало в его интересах.

Как отмечает О. Ш. Рашидов19, основными источниками банковского права в XIX в. служили уставы Государственного банка и негосударственных кредитных учреждений. Вторые утверждались Правительством, которое рекомендовало придерживаться определенной их формы. Кроме того, порядок деятельности кредитных учреждений определялся различными положениями, которые имели силу закона и требовали высочайшего утверждения (например, положение об учреждениях мелкого кредита от 1 июня 1895 г.).

Однако история развития отечественной банковской системы не отличалась стабильностью, и 14 (27) декабря 1917 г. был принят Декрет о национализации банков.

Банковское дело было объявлено государственной монополией, а всем существующим частным акционерным банкам и банкирским конторам надлежало объединиться с Государственным банком.

Данный декрет был в значительной степени политизированным. В преамбуле было указано, что его принятие было обусловлено интересами правильной организации народного хозяйства, решительного искоренения банковой спекуляции и всемерного освобождения рабочих, крестьян и всего трудящегося населения от эксплуатации банковым капиталом, и провозглашалось целью образование подлинно служащего интересам народа и беднейших классов единого народного банка Российской Республики. Не умаляя значимости обозначенных в преамбуле декрета целей его принятия, следует также отметить и такую стратегическую цель (которая не была названа), как необходимость освобождения от высокого уровня зависимости отечественной банковской системы от иностранного капитала, достижение которой было достигнуто через национализацию банков.

Как справедливо отмечает Д. Г. Алексеева применительно к современной действительности, от финансовой устойчивости национальной банковской системы зависит не только бесперебойное функционирование всех отраслей экономики, успешное осуществление задач и функций государства, но и сохранение экономического суверенитета государства, а в ряде случаев и самой государственности20.

На протяжении непродолжительного периода отечественной истории в 20-х гг. XX в. новая экономическая политика государства способствовала формированию различных элементов национальной кредитной системы, таких как единый государственный банк, принцип разделения кредитных организаций по отраслям экономики, реализация целевых программ через привлечение к этой работе кредитных учреждений, административно-командный принцип построения системы регулирования деятельности банков.

Однако в советский период в банковском секторе господствовала государственная монополия, представленная разветвленными сетями крупных государственных банков. Характер, цели и задачи банковской деятельности социалистического государства были определены особенностями экономики социализма.

Так, по мнению Е. А. Ровинского, финансовая деятельность Советского государства выражала принципиально новую, невиданную ранее в истории взаимосвязь государства и экономики социалистического общества. В этой взаимосвязи социалистическое государство проявляло себя не только как субъект власти, но и как хозяйствующий субъект, распоряжающийся государственной социалистической собственностью и воздействующий через государственный народнохозяйственный план на все области хозяйственного и культурного строительства21.

Становление современной банковской системы рыночного типа в России было осложнено тем обстоятельством, что на протяжении долгих лет она функционировала в рамках административно-командной системы. Можно сделать вывод о том, что банковское законодательство 90-х гг. прошлого века не имело должной фундаментальной правовой и исторической основы (рыночной), которая легла бы в основу его формирования.

Развитие банковского законодательства в условиях рынка происходило достаточно медленно, и не всегда государственная правовая политика в данной области отличалась последовательности и продуманностью. Целые блоки общественных отношений в банковской сфере на протяжении десятилетия оставались неурегулированными.