Проблемы правотворчества в субъектах Российской Федерации - Марина Иванова
Шрифт:
Интервал:
Закладка:
Законодательный процесс – это носящая официальный характер деятельность, в процессе осуществления которой то или иное лицо, во-первых, действует в качестве уполномоченного субъекта, а его действия, во-вторых, выступают в роли юридического факта, порождающего, в-третьих, определенное правоотношение между участниками этого процесса.
А.А. Белкин полагает, что применение термина «законодательный процесс» вообще неуместно, так как в свете истории права процесс – это такой порядок, которому присуще принудительное осуществление права, и таким субъектом, который стоит вне круга лиц, включаемых в осуществляемое правоотношение (например, уголовный процесс, гражданский процесс). Сам же он употребляет термин «процедура законодательного правотворчества».29
По поводу этих точек зрения отметим, что отождествление понятий «правотворчество» и «законотворчество», как это делает С.С. Алексеев, вряд ли является правильным. В равной мере ошибочным будет отождествление понятий «правотворческий процесс» и «законодательный процесс».
Эти понятия не являются равнозначными. Понятия «правотворчество» или «правотворческий процесс» связаны с принятием нормативных правовых актов в целом, понятия «законотворчество» или «законотворческий процесс» в своем специальном значении связаны лишь с одной разновидностью нормативных правовых актов – с законами.
В связи с изложенным следует, на наш взгляд, признать правильной точку зрения А.М. Мицкевича, который считает целесообразным разграничить понятия «создание нормативного акта» и «законодательная деятельность». По его мнению, процесс создания нормативного акта подразделяется на подготовку проекта, рассмотрение и принятие его правотворческим органом, опубликование акта. Законодательная деятельность является более узким понятием, что следует из соотношения понятий «нормативный акт» и «закон». Законодательная деятельность состоит из таких стадий, как законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, утверждение или принятие закона, опубликование закона.30
Естественно, что процесс разработки и принятия, скажем, областного закона отличается от процесса разработки и принятия распоряжения областной администрации. В то же время есть определенные закономерности и правила разработки и принятия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, общие для всех видов этих актов.31
Кроме того, Л.В. Дорофеева не соглашается и с точкой зрения А.П. Любимова, поскольку понятие «законодательная деятельность» он ограничивает лишь федеральными законами. Между тем законы принимаются не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации.32
Касаясь мнения А.А. Белкина, согласно которому применение термина «законодательный процесс» в данном случае вообще неуместно, следует признать его определенную правоту. Действительно, данное понятие явно не «ложится» в один ряд с такими традиционными понятиями, как «уголовный процесс» или «гражданский процесс». Но, с другой стороны, понятие «законодательный процесс» также стало достаточно распространенным и употребительным (как, кстати, и понятие «бюджетный процесс») и получило в настоящее время широкое признание. Поэтому, как указывает Л.В. Дорофеева, соглашаясь в принципе с точкой зрения А.А. Белкина, необходимо пользоваться термином «законодательный процесс».
Следует отметить, что в научной литературе высказаны различные точки зрения по поводу количества стадий законодательного процесса, их содержания и даже их наименования.
Так, С.С. Алексеев в свое время полагал, что законодательный процесс состоит из двух стадий: 1) подготовка законопроекта; 2) официальное возведение воли народа в закон.33 Правда, позднее он изменил свою точку зрения и в настоящее время исходит из того, что стадиями законотворческого процесса являются: 1) законодательная инициатива; 2) принятие подготовленного законопроекта в законодательном органе к рассмотрению и обсуждению; 3) принятие законопроекта; 4) официальное опубликование закона.34 По мнению некоторых авторов, существует три стадии правотворческого процесса: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта (основная стадия), введение в действие нормативного акта (решающая стадия).35 Другие авторы полагают, что законодательный процесс имеет четыре стадии: 1) внесение законопроекта (законодательная инициатива); 2) рассмотрение (обсуждение) законопроекта; 3) принятие закона; 4) опубликование закона. Ю.А. Тихомиров называет шесть стадий: 1) прогнозирование и планирование; 2) внесение предложений о разработке законопроекта; 3) разработка концепции и подготовка законопроекта; 4) специальное и общественное обсуждение проекта; 5) рассмотрение и принятие; 6) опубликование закона и вступление его в силу.36 М.Н. Бродский и А.А. Ливеровский выделяют уже семь стадий: 1) инициирование проекта закона; 2) разработка проекта закона; 3) внесение проекта закона; 4) рассмотрение проекта закона; 5) подписание либо повторное рассмотрение закона; 6) опубликование закона; 7) внесение изменений в закон.37
Таким образом, нет единства мнений не только в вопросе о количестве стадий законодательного процесса, но даже и в вопросе о том, что является первой его стадией. Одни авторы считают, что первой его стадией выступает внесение законопроекта (законодательная инициатива). К этому примыкает и точка зрения, согласно которой законодательный процесс начинается с включения законопроекта в повестку дня.38 Другие авторы полагают, что первой стадией является прогнозирование и планирование законопроекта, третьи исходят из того, что такой стадией является выявление потребностей в принятии закона.39 Наконец, по мнению четвертых, первой стадией законодательного процесса выступает стадия разработки проекта закона.40
По мнению Л.В. Дорофеевой именно эта точка зрения представляется наиболее точной. Но, в то же время, следует иметь в виду, что каждая стадия законодательного процесса подразделяется на определенные этапы (подстадии).
В итоге система законодательного процесса в субъектах Российской Федерации выглядит, как определяет Л.В. Дорофеева, следующим образом.
Первая стадия – подготовка проекта закона. Эта стадия включает в себя следующие этапы (подстадии): 1) планирование законодательной деятельности; 2) формирование рабочей группы по подготовке проекта закона; 3) разработка концепции закона; 4) подготовка предварительного текста закона; 5) согласование и обсуждение проекта закона с заинтересованными государственными органами и организациями, а также возможное общественное обсуждение проекта; 6) подготовка окончательного текста закона, а также сопровождающих его документов и приложений.
Вторая стадия – принятие закона. Эта стадия включает в себя следующие этапы: 1) внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа на основании права законодательной инициативы; 2) экспертиза проекта закона; 3) обсуждение и доработка проекта закона в законодательном (представительном) органе; 4) голосование по проекту закона.
Третья стадия – обнародование закона. Эта стадия включает в себя следующие этапы (подстадии): 1) подписание закона главой исполнительной власти или отклонение им закона (наложение вето); 2) в случае отклонения закона – процедура повторного рассмотрения; 3) официальная публикация закона и вступление его в силу.
Рассмотрим указанные стадии и этапы законодательного процесса. Первой стадией законодательного процесса в субъектах Российской Федерации выступает подготовка проекта закона. Идея принятия нового закона порождается осознанием определенных общественных и экономических потребностей. Иначе говоря, сама жизнь требует принятия нового закона. Однако довольно часто идея принятия нового закона и постановка вопроса о его подготовке возникает в сознании определенной социальной группы (например, группы предпринимателей), стремящихся посредством принятия данного закона улучшить условия своей сферы производства (деятельности, существования). Так, страховщики, заинтересованные в расширении страхового поля, приходят к мысли о желательности принятия закона об установлении того или иного вида страхования в качестве обязательного (например, страхования ответственности владельцев транспортных средств) и настойчиво начинают лоббировать соответствующий законопроект. Носителями идеи о принятии нового закона (изменении действующего) могут быть ученые. В этом случае идея является результатом их профессиональной деятельности и соответствующих теоретических разработок. Авторами такой идеи могут выступать и практические работники, видящие в своей повседневной деятельности недостатки действующего законодательства. Наконец, носителями идеи и авторами предложения по разработке закона могут выступать граждане, озабоченные условиями своего существования либо движимые гражданским долгом.
