Миграционное право России. Теория и практика - Талия Хабриева

Талия Хабриева

Миграционное право России. Теория и практика

© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2008

Предисловие

Новая работа профессора Т. Я. Хабриевой посвящена весьма актуальной, широко дискутируемой в российском обществе правовой проблеме, имеющей как теоретическое, так и серьезное прикладное значение. Несмотря на высокую востребованность комплексных исследований вопросов правового регулирования миграционных отношений, эта научная задача еще далека от своего полноценного решения, даже при большом количестве работ (в основном неюридического профиля) по конкретным аспектам регулирования миграционных процессов. В этой связи отрадно появление монографии, посвященной всестороннему анализу формирования и развития миграционного права России, в контексте его места и роли в системе российского права.

Проблемы развития системы права всегда были и остаются одними из фундаментальных в теории права. При этом они нередко становились предметом острых научных споров и дискурсов, имеющих не только теоретическую значимость, но и несомненную практическую ценность, поскольку призваны предопределить задачи дальнейшего развития всей нормотворческой деятельности. Идет постепенное разрастание законодательства, появляются новые массивы норм, не укладывающиеся в рамки известных, устоявшихся отраслей и институтов российского права. Увеличивается и количество исследований, предлагающих «автономизировать» новые правовые комплексы как отрасли российского права (избирательное, парламентское, банковское, таможенное и др.). Это влияет на развитие законодательства, появление новых учебных юридических дисциплин. Однако в каждом случае это предполагает проведение всесторонних теоретических исследований с учетом законов и логики научного познания. Только так можно составить полноценную основу для дальнейшего правотворчества, способствовать стабилизации находящейся в постоянном развитии правовой системы России.

С полным правом к таким исследованиям можно отнести монографию «Миграционное право России: теория и практика», которая в определенном смысле подводит итог исследованиям автора по рассматриваемой теме[1].

Уже во введении Т. Я. Хабриева подчеркивает необходимость новых концептуальных подходов к пониманию роли и места нового структурного образования в системе российского права. Очевидно, заслуживает поддержки «осторожный» подход автора к оценке современного состояния миграционного права, его положения как комплексного межотраслевого института, имеющего перспективу дальнейшего развития. Основные авторские выводы развивают теоретические вопросы предмета, метода и субъектов миграционных правовых отношений.

В лучших традициях российской правовой науки автор последовательно раскрывает структуру, «границы» и содержание субинститутов миграционного права, а также предлагает собственную концепцию его дальнейшего совершенствования.

Как всегда, работу Т. Я. Хабриевой отличает внимательное отношение к действующему законодательству, скрупулезный анализ которого проведен во второй и третьей главах монографии. Благодаря этому в работе стали возможны обоснованные предложения по обновлению норм миграционного законодательства, в том числе по преодолению выявленных противоречий, пробелов действующих нормативных правовых актов в данной сфере. Основательность монографии придает также широко представленные международный и зарубежный аспекты проблемы.

Актуальность темы, широта и глубина освещенных проблем, степень новизны структуры и содержания работы, уровень отражения отечественного правового учения, аргументированность предлагаемых дефиниций, четкость и доступность изложения сложного материала позволяют заключить, что автор выпустила первую масштабную монографию по данной теме и предложила новаторские подходы к исследованию этой относительно новой сферы правового регулирования, которые могут быть использованы отечественной наукой и практикой. Работа может стать основой для новых исследований в данной сфере и уже сейчас существенно обогащает современную доктрину системы права, способствует выработке концепции развития российского права и законодательства.

Введение

Современная ситуация в мире отмечена масштабностью миграционных процессов. По данным Глобальной комиссии по международной миграции, в мире сейчас насчитывается свыше 200 млн. международных мигрантов, включая 10 млн. беженцев[2]. Россия активно включена в динамику миграции народонаселения: за последнее десятилетие, по данным той же Комиссии, она вышла на второе место в мире после США среди принимающих стран.

По сравнению с другими странами Россия столкнулась с миграцией по историческим меркам относительно недавно. При этом за полтора десятилетия в Российской Федерации сменилось несколько моделей человеческой мобильности. За это время Россия прошла сложный путь динамичного формирования собственного законодательства, отвечающего основным международным стандартам и уровню развития миграционных отношений в стране.

Известно, что пик миграционной активности обрушился на Россию в начале 1990-х годов – так называемая постсоветская миграция. Резкий переход к политике «открытых дверей» в условиях неподготовленной к широкомасштабным миграционным потокам законодательной базы, органов государственной власти, оснащения границ и пр. привел к тому, что государство, по существу, утратило контроль над процессами миграции. Сыграли свою роль и другие факторы – внутренняя социально-политическая напряженность, сложная ситуация, имевшая место в Северо-Кавказском регионе, изменение общей конъюнктуры на рынке труда и др.

Спонтанная, неуправляемая миграция оказывала негативное влияние на экономические, социальные, демографические, этнокультурные и другие процессы как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных ее регионах. Результатом такой нерегулируемой миграции стали: рост криминогенных очагов, неравномерность развития региональных рынков труда, угрозы безопасности приграничным субъектам Федерации, прежде всего на Дальнем Востоке Российской Федерации (демографическая экспансия). Неконтролируемая миграция не позволяла обеспечить защиту прав самих мигрантов.

Законодательное регулирование в то время осуществлялось неравномерно и было в основном обусловлено необходимостью безотлагательного реагирования на наиболее острые жизненные проблемы – когда требовалось принятие срочных мер на законодательном и подзаконном уровне в связи с массовым перемещением населения в страну из государств – бывших республик СССР, а также большим притоком в страну беженцев из стран «третьего мира». Присоединение Российской Федерации в 1992 г. к Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу, касающемуся статуса беженцев, 1967 г. также обязывали ее к выработке законодательства, направленного на регламентацию статуса названной категории лиц. Отсюда – наибольшее правовое обеспечение в этот период получили две категории вынужденных мигрантов – беженцы и вынужденные переселенцы. В отношении них были приняты и действуют в настоящее время соответствующие федеральные законы[3].

Помимо названных актов принимались отдельные акты подзаконного уровня в отношении трудящихся-мигрантов, например, Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы», впоследствии дополненный Указом Президента РФ от 29 апреля 1994 г. № 847 «О дополнительных мерах по упорядочению привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы»[4]. Этими актами, по сути, заполнялся законодательный вакуум, поскольку названные вопросы объективно требовали (и до сих пор требуют) законодательного регулирования.

Тогда же в отдельных субъектах Российской Федерации принимались акты в области регулирования миграционных отношений. Во многом это было обусловлено наличием пробелов в федеральном законодательстве (например, по вопросам регулирования прав трудящихся-мигрантов). Некоторые из них создавали необоснованные преграды в реализации прав граждан на свободу передвижения.

Современные наиболее значимые направления миграционных процессов в России коренным образом отличаются от тех, которые способствовали началу формирования правовой основы регулирования миграционных отношений страны в начале и середине 1990-х годов. Если в начале 1990-х годов в России определяющее влияние на развитие правовой системы оказывала необходимость упорядочения вынужденной миграции (как внешней, так и внутренней), то, начиная со второй половины 1990-х годов, ситуация в стране уже во многом характеризуется практически полным прекращением массовых потоков вынужденной миграции. Благоприятная социально-экономическая конъюнктура, более высокие темпы роста ВВП в Российской Федерации по сравнению с большинством образовавшихся на постсоветском пространстве новых независимых государств делают более привлекательным миграционный климат России. Подъем экономики и развитие социальной сферы оказали ощутимое влияние на всплеск трудовой иммиграции в нашу страну[5].