Государственно-частное партнерство: теория и практика - Коллектив авторов

Регулирующие функции государство осуществляет, также участвуя в создании соответствующей рыночной инфраструктуры ГЧП (управляющих, консалтинговых, юридических, информационно-аналитических и иных компаний).

Существенный интерес для России имеет опыт регулирования ГЧП в Испании, являющейся одним из крупнейших мировых инвесторов и страной с пятой по размеру ВВП экономикой в Европейском Союзе. Внимание к испанскому опыту объясняется не только более чем 35-летней историей развития концессионных форм ГЧП, но и, по сути, федеративным устройством этого государства (в стране 17 автономных областей и развитая система органов местного самоуправления).

Основополагающим для развития ГЧП в Испании сегодня является Закон 30/2007 от 31 октября 2007 г. «О государственных контрактах» (вступил в силу 1 мая 2008 г.; далее – Закон 30/2007). Закон инкорпорировал в национальное законодательство положения Директивы ЕС 2004/18/СУ (2004 г.). Однако базовые элементы регулирования ГЧП в Испании были заложены гораздо раньше, в частности, в отраслевых законах «О строительстве, содержании и эксплуатации автодорог в режиме концессии» (1982 г.), «О береговых зонах» (1998 г.), «О порядке заключения договоров в сфере водо– и энергообеспечения, транспорта и телекоммуникаций» (1998 г.), «О воде» (2001 г.), «О железнодорожной отрасли» (2003 г.), «Об экономическом режиме и режиме оказания услуг в портах общественной значимости» (2003 г.), а также в межотраслевых законах «О контрактах, заключаемых органами государственной власти» (2000 г.) и «О концессионных соглашениях на государственные объекты» (2003 г.).

Закон 30/2007 предусматривает две формы ГЧП – «институциональную» (создание предприятия со смешанным капиталом для оказания общественно значимых услуг) и «контрактную» (соглашения о выполнении работ по государственному объекту, о концессии, об управлении общественными услугами, о снабжении, об оказании услуг, о государственно-частном партнерстве) [30] . В автономных областях развитие ГЧП регулируется, кроме того, «Королевским декретом о закупках на региональном уровне» (1986 г.), а в муниципальных образованиях «Положением об услугах местных органов власти» (1955 г.) [31] .

Вся работа по инициированию и организации ГЧП на общегосударственном и региональном уровне ведется соответственно аппаратом госсекретаря правительства Испании, федеральными и региональными отраслевыми министерствами. По отдельным крупным контрактам для заключения соглашения о ГЧП необходимо разрешение правительства страны. Для улучшения координации работ в сфере ГЧП, реализуемого в транспортной инфраструктуре, в Испании в 2008 г. было создано специальное агентство (Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terresre – SEITT) с функциями, аналогичными Partnerships UK Великобритании, где сложилась наиболее развитая система управления ГЧП.

Становление британской системы управления ГЧП началось в 1992 г., когда правительство Дж. Мейджора объявило о новой программе государственно-частного партнерства и концепции управления государственной собственностью под названием «Частная финансовая инициатива» (Private Finance Initiative, PFI). Сразу после этого государственное Казначейство страны образовало группу из высококвалифицированных государственных служащих и представителей Сити (Treasury Task Force) в целях оказания разносторонней помощи министерствам и ведомствам в вопросах коммерциализации их хозяйства. Для управления автострадами и магистральными дорогами в 1994 г. было создано Британское агентство автострад (British Highway Agency), подчиненное министерству транспорта (Transport Department). Аналогичные подразделения создавались и в других министерствах и ведомствах. Для проработки различных вопросов партнерств правительство и ведомства стали организовывать консультационные и иные компании, а также контролирующие структуры.

На основе Treasury Task Force в 2000 г. была сформирована специальная государственно-частная компания Partnerships UK, имеющая правовую форму товарищества с ограниченной ответственностью (limited liability company). Она работает исключительно в интересах государства, занимается теми же вопросами, что и ее предшественница, но имеет существенно большие ресурсы, штат сотрудников, современные инновационные продукты и более широкие связи с частным сектором. Капитал компании – 10 млн ф. ст. По состоянию на март 2004 г. Partnerships UK имела 52 штатных сотрудника (в марте 2003 г. – 47 человек). Объем финансирования – 45 млн ф. ст. в год. Организационная структура: правление, инвестиционный комитет, комитет аудита, финансовый комитет.

Весной 2001 г. казначейство продало 51% Partnerships UK частному сектору. Правительство Шотландии приобрело долю в 4,4 из 49%, принадлежавших центральном правительству. Таким образом, формально Partnerships UK – самостоятельная частно-государственная компания, принадлежащая частному сектору (51% акций) и государству в лице казначейства и шотландского правительства (49%) (табл. 4).

Таблица 4. Структура собственности компании Partnerships UK, %

Источник: www.partnershipsuk.org.uk.

ГЧП привносит в практику работы ряд проблем, решение которых требует особых знаний, навыков и умений подготовленных специалистов и экспертов. Компания Partnerships UK была создана, чтобы помочь государству преодолеть эти проблемы и найти наилучшие решения. Она не только советник и консультант, но и разработчик проектов ГЧП, работающий в тесном контакте с органами государственной власти. Миссия компании состоит в том, чтобы во взаимодействии с заинтересованными государственными учреждениями различного уровня и бизнесом сделать ГЧП более эффективным и полезным для общества инвестиционным инструментом, идентифицировать и структурировать новые возможности сотрудничества государства с частным сектором.

Компания осуществляет оценку проектов и результатов их выполнения, разрабатывает модели ГЧП, подписывает договоры о развитии партнерства (Development Partnership Agreement, DPA) или о создании совместного государственно-частного предприятия, разделяет риски и прибыли, помогает преодолевать трудности и проблемы при реализации отдельных проектов, особенно на критических этапах ГЧП, сопровождает проекты в течение срока их осуществления.

Главное направление деятельности Partnerships UK – работа с правительством Великобритании по развитию политики ГЧП и стандартизации контрактов, также важную роль играет и тесное сотрудничество с местными властями.

Структура управления Partnerships UK была разработана, чтобы уравновесить права, обязанности, интересы частного сектора и государства. Семь из девяти членов правления компании являются представителями частного сектора. Государство же представлено двумя специалистами, назначенными казначейством.

Одновременно с Partnerships UK в целях обеспечения ее государственной основы казначейство создало Консультативный совет (Advisory Council). Этот орган не имеет исполнительной власти над Partnerships UK. Он осуществляет мониторинг и оценку эффективности компании с позиций государства, а кроме того, контролирует работу Partnerships UK в плане выполнения ею государственной миссии и регулярно один раз в год готовит отчет о деятельности ГЧП в стране.

В состав Консультативного совета входят представители министерств и ведомств, местных органов власти и других госу дарственных структур, которые заинтересованы в ГЧП. В 2003–2004 гг. он насчитывал 27 чиновников с широким спектром представительства: от министерства обороны и секретариата кабинета министров Великобритании до министерства здравоохранения. Два раза в год совет собирается на заседания, рассматривает результаты деятельности Partnerships UK и принимает соответствующие решения.

Характеристика деятельности Partnerships UK представлена в табл. 5.

Partnerships UK не занимается реализацией проектов, которые являются высокодоходными и могут по этой причине самостоятельно финансироваться частным сектором. Известны случаи, когда компания отклоняла привлекательные инвестиционные проекты на том основании, что они и без привлечения ресурсов государства могут быть профинансированы из альтернативных частных источников капитала. Консультативный совет выражал удовлетворение такими решениями Partnerships UK.

Таблица 5. Partnerships UK

Источник: www.partnershipsuk.org.uk.

Главным государственным органом по оценке правительственных программ PFI в Великобритании является Национальное финансово-ревизионное управление (National Audit Office, NAO). Оно по поручению парламента проводит аудиторские проверки расходования государственных средств. Управление располагает необходимым штатом (580 человек) и проверяет выбранные проекты на соответствие цены и качества, на адекватность государственной политике закупок, а также оценивает уровень эффективности расходования государственных средств. Ежегодно управление готовит для парламента около 60 отчетов по оценке цены и качества государственных закупок в целом, в том числе осуществляемых в рамках PFI-программ. Деятельность его регламентируется Законом от 1983 г. По имеющимся оценкам, управление приносит 8 ф. ст. на каждый фунт, затраченный на его содержание.