Государственно-частное партнерство: теория и практика - Коллектив авторов

Другим контролирующим органом в Великобритании является Комитет по контролю за расходами государственных средств (The Committee of Public Accounts, СPA), который по поручению Палаты общин осуществляет аудиторские проверки правильности расходования этих средств. Он проводит проверки как самостоятельно, так и по поручению NAO, а затем готовит соответствующие рекомендации.

NAO и СPA не только анализируют, пишут отчеты и дают рекомендации, базирующиеся на полученных результатах, но также выпускают обзоры (отчеты) по важнейшим аспектам политики ГЧП и программам (строительство объектов PFI, управление проектами, соотношение «цена – качество» и т.д.).

По состоянию на июль 2003 г. NAO опубликовало 31 отчет, а СPA – 24 отчета по PFI. 26 отчетов NAO посвящены отдельным проектам, в пяти рассматриваются общие проблемы и даются обобщения по секторам экономики. К настоящему времени опубликовано более 50 отчетов по исследованию ГЧП и PFI и разработано около 500 рекомендаций по улучшению проводимой политики государственно-частного партнерства.

NAO и СPA осуществляют управляющие и регулирующие функции по отношению ко всем предприятиям отраслей производственной инфраструктуры независимо от форм собственности. Будь то частная, смешанная или концессионная компания, – правила и нормативы регулирования для них одинаковые.

По аналогичной схеме сформировано управление ГЧП в ряде других развитых стран. Так, в ФРГ в декабре 2007 г. решением федерального правительства учреждена государственно-частная компания Partnerschaft Deutschland (PD). PD в тесном сотрудничестве с министерством финансов и министерством транспорта и городского развития ФРГ при участии госбанка по развитию «Кредитанштальт фюр Видерауфбау» и ряда частных консалтинговых, девелоперских и других профильных компаний специализируется на оказании консультационных услуг потенциальным федеральным, земельным и муниципальным заказчикам [32] . В рамочном соглашении с PD в качестве заказчиков участвуют федеральное правительство, 10 федеральных земель, 82 коммуны, ряд публично-правовых организаций и предприятий. Одной из важнейших функций, возложенных на указанное агентство, является общее содействие развитию рынка ГЧП и расширение сферы применения различных видов государственно-частной кооперации. В функции PD входят обобщение практики реализации проектов ГЧП, разработка единых стандартов и типовых форм взаимодействия государственных и частных институтов, мероприятий по снижению организационных издержек на всех стадиях осуществления рассматриваемых проектов.

По другому пути развития системы управления и регулирования ГЧП идут страны Центральной и Восточной Европы, а также многие развивающиеся страны. В его основе лежат принятие специального законодательства по ГЧП, в первую очередь по концессиям, и формирование соответствующих государственных органов по управлению и регулированию ГЧП с акцентом на концессии. Так, например, в Сербии, Хорватии, Коста-Рике и других странах созданы национальные агентства по ГЧП, концессиям, государственным инвестициям [33] .

Это органы, которые выполняют организационную и техническую работу, связанную с подготовкой проектов ГЧП, предоставлением концессий и проверкой деятельности концессионеров. Агентства имеют следующие функции:

1) организация рынка проектов ГЧП, проведение НИР, формирование портфеля проектов, разработка конкурсных процедур и т.п.;

2) подготовка документов, необходимых для создания партнерства или для передачи объекта в концессию (включая анализ, исследования, отчеты);

3) подготовка рекомендаций по постановлениям правительства о наиболее значимых контрактах ГЧП;

4) анализ предложений частных партнеров;

5) формирование и сопровождение баз данных по проектам ГЧП;

6) контроль за соблюдением партнерами прав и обязанностей и при необходимости предоставление им помощи;

7) проведение маркетинговых исследований по проектам;

8) отслеживание и обеспечение интересов государства в проектах ГЧП;

9) взаимодействие с институтами гражданского общества и населением.

В ходе выполнения своих задач такие агентства сотрудничают с министерствами и ведомствами в вопросах:

– подготовки документов и выработки постановлений по соглашениям;

– определения предмета соглашения;

– анализа предложений частного партнера;

– оценки социально-экономического эффекта.

Еще одним подходом к управлению ГЧП является создание в ряде стран отраслевых агентств по вопросам ГЧП . В частности, в Польше действует специальное агентство, образованное в соответствии с Законом о платных дорогах. В рамках общих функций оно решает следующие основные задачи:

1) выполнение исследовательских работ в области экономики автомагистралей, включая оценки социально-экономического эффекта и воздействия на окружающую среду;

2) кооперация и сотрудничество с соответствующими властными структурами (министерство обороны, земельные органы, комитеты по управлению имуществом и т.д.) в вопросах, относящихся к его компетенции, регистрация и ведение учета земель и производственных мощностей, подбор, объединение и замена земельных участков, дренажные работы, защита заповедников, лесов, охрана окружающей среды, протекционизм в отношении культурного наследия;

3) закупка земельных участков, полос отчуждения для последующей передачи их концессионеру;

4) разработка схем тендеров, оценка критериев конкурсных процедур, организация и проведение тендеров;

5) разработка пакета документации для заключения концессионных договоров, ведение переговоров, заключение концессионных соглашений;

6) утверждение окончательных характеристик проектов в соответствии с действующими техническими и строительными нормами;

7) надзор за строительством и эксплуатацией автомагистрали в соответствии с положениями концессионного договора и соблюдением концессионером всех условий договора.

Важными характеристиками любого регулирующего органа в сфере ГЧП за рубежом являются:

– степень зависимости от заинтересованных министерств и ведомств;

– объем полномочий;

– выработка правил функционирования рынка проектов ГЧП.

Задача особой сложности состоит в обеспечении независимости регулирующих органов. Выбор подхода для ее решения во многом определяется национальным законодательством, развитостью институтов гражданского общества в каждой конкретной стране, независимостью судов, другими институциональными факторами. Для того чтобы гарантировать справедливость принимаемых решений, регулирующий орган должен быть свободным от политического вмешательства и давления, иметь достаточно власти, чтобы принимать решения без рисков вмешательства заинтересованных сторон: министерств и частного сектора. Оставляя его в структуре министерства или устанавливая его прямое подчинение министерству, государство и общество рискуют, что он будет защищать ведомственные интересы в ущерб общественным. А главная задача такого органа состоит в защите интересов общества и потребителей. Именно по этой причине он должен быть выведен из ведомственного подчинения и руководствоваться в своей работе только законом.

Регулирование не должно быть обременительным и для частного сектора. В идеале оно призвано стимулировать нововведения, повышение производительности труда, не создавая при этом препятствий росту доходности бизнеса. Государство должно разработать набор индикаторов, которые используются в целях контроля за выполнением частным сектором контракта ГЧП, а также увеличения прозрачности самого процесса контроля и, следовательно, ответственности регулирующих органов.

Объектами контроля и надзора являются только предусмотренные договорами обязательства и общие требования, предъявляемые действующим законодательством к хозяйствующим субъектам. Выставление операторам дополнительных требований, не предусмотренных договорами и законодательством, не допускается.

Основные области контроля деятельности частных компаний в проектах ГЧП со стороны государства следующие:

– выполнение участниками договоров финансовых условий и налоговых обязательств;

– соблюдение графика строительных (ремонтных) работ и инвестиций;

– использование частной компанией по назначению переданных ей государством машин и оборудования;

– выполнение условий и правил землепользования;

– выполнение условий по обслуживанию пользователей;

– правильность сбора частным оператором платы за проезд или за оказанную услугу;

– правильность установления тарифов и взимания проездной платы (в отраслях транспорта);

– выполнение экологических норм и требований;

– выполнение условий обеспечения занятости и иных социальных требований.