Правотворческая политика в современной России. Курс лекций. 2-е издание - Коллектив авторов

Правотворчество как особый путь создания права состоит в формировании и последующем формулировании, т. е. возведении в закон (в широком смысле этого слова, включая каждый нормативный акт, рассчитанный на всеобщий характер применения) государственной воли компетентными на это субъектами. В отличие от санкционирования, правотворчество характеризуется тем, что государство или с его согласия иные субъекты изначально выступают инициаторами создания и официального закрепления в системе источников права формально-определенных государственно-обязательных правил поведения.

Правотворческий процесс основывается на определенных принципах – основополагающих идеях, реализация которых обеспечивает его качество и эффективность. Основными принципами правотворчества являются:

1. Народный характер правотворчества. Государство, считающее себя правовым, в своей законодательной деятельности должно быть тесно связано со своим народом, с самыми широкими слоями населения. Как заметил еще в середине XVIII в. французский просветитель, правовед, философ и писатель Ш. Л. Монтескье: «К основным законам демократии принадлежит и тот, в силу которого власть издавать законы должна принадлежать народу»48. Народный характер правотворчества проявляется в том, что, во-первых, законодательные органы состоят из народных депутатов, представляющих население; во-вторых, все субъекты правотворческой деятельности в своих нормативных правовых актах выражают (должны выражать) интересы граждан.

2. Демократизм правотворчества. Он проявляется в демократической процедуре разработки и принятии акта самим представительным органом, а также широком привлечении граждан к правотворческой деятельности. Получает распространение практика всенародного обсуждения законопроектов, в том числе с привлечением печати, телевидения, радио.

3. Научный характер правотворчества и его связь с правоприменительной практикой. Правотворческие органы при разработке и издании юридических норм должны изучать социально-экономическую и иную ситуацию, объективные потребности развития, необходимость и целесообразность юридического урегулирования общественных отношений. Только в этом случае правовые нормы будут научно обоснованными, а потому эффективными. В этих целях существенную пользу могли бы принести специальные научные методы, позволяющие более точно конструировать юридические нормы, предназначенные для регулирования определенных видов общественных отношений. Например, активнее следует использовать потенциал социально-правового эксперимента, представляющий собой создание определенной социальной ситуации локального масштаба, в которой анализируется действие специально разработанного для нее нормативного правового акта. Его цель – определить, какие нормы необходимы для новых условий и как они будут действовать. Правотворческие работы могут успешно осуществляться лишь на прочной плановой основе. Проведение данного принципа в правотворческой практике необходимо. Наличие утвержденных компетентными правотворческими органами планов существенно повышает эффективность законопроектных работ. Планирование позволяет повысить согласованность и взаимосвязанность различных участков законодательства. Планирование развития законодательства способствует повышению системности, внутренней гармонии и сбалансированности законодательного (правового) регулирования. Правотворчество должно быть тесно связано с правоприменительной практикой. Именно она дает возможность судить о качестве и эффективности принятых нормативно-правовых актов, информирует о необходимости их изменения или отмены. Немаловажная роль в повышении уровня научности правотворческого процесса отведена профессиональным юристам-практикам, ученым-правоведам, научным коллективам, квалифицированные мнения и суждения которых способствуют принятию более правильных и обдуманных правотворческих решений.

4. Законность правотворчества. Она выражается в том, что все действия субъектов правотворчества по подготовке, принятию и опубликованию нормативных правовых актов должны основываться на законах и прежде всего Конституции. Законность правотворчества предполагает скрупулезное соблюдение регламента законодательных органов, процедуры обсуждения, порядка опубликования нормативных правовых актов. Законность правотворчества проявляется также в строгой иерархии принимаемых нормативных правовых актов: каждый вновь принятый акт должен согласовываться с ранее принятыми актами либо вносить в них прямые изменения; акт нижестоящего правотворческого органа не должен противоречить акту вышестоящего правотворческого органа.

5. Принцип системности. Он предусматривает соблюдение внутренней логики при построении права и изложении всей системы юридических норм, институтов и отраслей права, соответствие региональных законов федеральным законам, единство всей системы законодательства страны.

Планомерно-сознательное (рационально-организованное) правообразование, которое чаще именуют правотворчеством, в зависимости от специально применяемых методов можно дифференцировать на два вида: правотворчество посредством создания конкретных юридических норм и правотворчество посредством создания общих норм. В первом случае норма права создается как результат разрешения конкретного спора, случая. Субъектами такого правотворчества выступают юристы, прежде всего судьи. Признаваемой в качестве источника права формой данного вида правотворчества является прецедент (главным образом, судебный). Правотворчество посредством издания общих юридических норм представляет собой форму деятельности государственных, общественных, международных и иных органов и организаций, в процессе которой разрабатываются, обсуждаются, принимаются, публикуются (отменяются) общие юридические нормы, которые находят свое закрепление, как правило, в высших законодательных актах.

В зависимости от того, кто выступает в качестве субъекта правотворчества, различают следующие его виды:

1. Непосредственное правотворчество народа. Наиболее ярким его проявлением является референдум – голосование граждан по наиболее важным вопросам государственного или местного значения. Как вид правотворчества референдум представляет собой непосредственное волеизъявление граждан по установлению правовых норм. Решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении.

2. Правотворчество государственных органов. Это основной вид правотворчества. Им занимаются практически все государственные органы, каждый на своем уровне. Уровень и объем полномочий государственного органа определяют соответственно и юридическую силу принимаемого им нормативного правового акта. На высшем уровне государственного правотворчества находятся законодательные органы страны, основной компетенцией которых является разработка и принятие законов.

3. Правотворчество должностных лиц. Должностное лицо – это гражданин, занимающий определенную должность в органах государственной власти, управления либо в иной государственной организации, наделенный правом принимать для осуществления возложенных на него функций правовые акты и обеспечивать их реализацию. Должностными лицами являются: министры, руководители управлений, предприятий, учреждений, командный состав Вооруженных сил и т. д.49

Правотворчество как особый путь создания права состоит в формировании и последующем формулировании, т. е. возведении в закон (в широком смысле этого слова, включая каждый нормативный акт, рассчитанный на всеобщий характер применения) государственной воли компетентными на это субъектами. В отличие от санкционирования, правотворчество характеризуется тем, что государство или с его согласия иные субъекты изначально выступают инициаторами создания и официального закрепления в системе источников права формально-определенных государственно-обязательных правил поведения.

Правотворчество нацелено на выполнение ряда основных функций: официальная практика разработки и введения в действие новых норм права; внесения изменений в действующее законодательство или отмена каких-либо уже существующих государственно-обязательных правил поведения; восполнение пробелов в праве. Реализация этих функций позволяет решить задачу совершенствования современного законодательства.

Для того чтобы названные функции осуществлялись результативно, правотворческая деятельность должна иметь рационально организованный, научно обоснованный, системный характер, представать в особой форме правовой политики – правотворческой политики.