Правотворческая политика в современной России. Курс лекций. 2-е издание - Коллектив авторов

Отсюда важнейшим условием оптимизации правотворческой деятельности, а следовательно, и принимаемых законов является их научное обоснование. Активизация роли науки в формировании правотворческой политики и в законотворчестве – необходимая предпосылка повышения качества принимаемых законов и эффективности содержащихся в них норм80.

Следует согласиться с Т. Я. Хабриевой, что в силу усложнения нашей жизнедеятельности, глобального технологического прогресса научное сопровождение на различных стадиях законотворческого процесса все более очевидно превращается в необходимую часть подготовки и принятия закона81. По этой же причине важно создавать в правотворческих структурах более открытую атмосферу, более прозрачную обстановку, активнее включать в работу продуктивные механизмы общественных экспертиз и публичных обсуждений законопроектов, а также учета общественного мнения при их подготовке и принятии. Соблюдение этих требований является выражением еще одного универсального принципа, характерного как для правотворчества, так и для правотворческой политики – принципа гласности.

Принцип гласности выступает важнейшим гарантом обеспечения реализации упоминавшегося выше принципа демократического характера правотворчества. Только постоянно получая системную и правдивую информацию о ходе правотворческого процесса, население будет иметь возможность оказать на него позитивное влияние.

В то же время следует признать небезосновательными высказывания некоторых ученых о том, что данный принцип не приемлем для правотворчества в целом (В. Л. Кулапов, В. Д. Кошлевский). Например, если речь идет о локальном нормотворчестве либо об актах, издаваемых в системе органов общественной безопасности, прокуратуры, судебной системы и т. п. Ряд издаваемых ими документов, в соответствии с действующим законодательством, может быть признан конфиденциальным. Поэтому, раскрывая содержания принципа гласности в отношении правотворческой политики, следует оговориться, что в рамках предмета настоящего исследования он рассматривается прежде всего применительно к федеральному и региональному законотворчеству, а также правотворчеству муниципальных органов представительной власти, затрагивающему интересы граждан, юридических лиц и иных субъектов гражданского общества.

Гласность правотворческой политики означает, что общество должно быть своевременно информировано обо всех стадиях процесса правотворчества. Причем необходимо освещать не столько ход работы над законами в парламенте – весьма целесообразно делать это прежде всего в отношении разработки законопроектов и анализа результатов правотворческого процесса. Подобные усилия не только дадут возможность широким массам населения иметь представление о правовом регулировании, о грядущих изменениях в законодательстве, но и позволят интеллектуальной верхушке общества оказать содействие правотворческому процессу, давая государственным органам рекомендации и помогая находить решение сложных законодательных проблем82. Кроме того, гласность правотворческой политики предоставляет возможность народу, как носителю государственного суверенитета, контролировать работу своих представителей, а при необходимости оказать на нее влияние в определенной легитимной форме.

Гласность правотворческой политики означает необходимость освещения процесса правотворчества разнообразными способами. Внедрению данного принципа во многом способствует пресса. В общественную дискуссию, проводимую на страницах печати по тому или иному проекту, вовлекаются широкие слои населения. Цель таких дискуссий состоит в выявлении многообразных мнений и принятии на их основе оптимальных и эффективных правотворческих решений. Представителям прессы предоставлена возможность присутствовать на заседаниях правотворческих органов. Поэтому, хотя заседания сами по себе не являются публичными, сообщения о них в прессе обеспечивают необходимую гласность. Сложилась практика трансляции таких заседаний по радио и телевидению83. В определенной мере гласность позволяет осуществлять контроль граждан, их объединений, трудовых коллективов за работой государственных органов, снижая тем самым вероятность проявления с их стороны произвольных, волюнтаристских действий. Как справедливо отмечает Д. В. Чухвичев, недопустима тайная разработка законопроектов, засекречивание любого из этапов законотворчества, какими бы соображениями эта секретность ни объяснялась84.

К сожалению, на сегодняшний день открытость законодательного процесса все еще остается недостаточной. Субъекты права законодательной инициативы и общество не имеют своевременной и полной информации о всех рассматриваемых в Государственной Думе законопроектах, о содержании отзывов и экспертных заключениях. Исправить ситуацию возможно созданием специального банка данных, ведением «досье закона», обеспечивающего непрерывное информационное сопровождение закона от зарождения идеи, разработки и до прекращения его действия, что обоснованно предлагается в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2007 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации»85. Ведь любой нормативный правовой акт нужен для позитивного регулирования общественных отношений, для того чтобы сдвинуть ситуацию в лучшую сторону. Поэтому первое требование к качеству закона – обоснованное отражение общественных потребностей. А когда правовой акт готовится вне учета общественного мнения, получается печально известный 122-й Закон о монетизации льгот86.

Сказанное выше выводит на необходимость обоснования еще одного принципа правотворческой политики, отражающего его специфику как средства обеспечения широкого участия населения и институтов гражданского общества в процессе правотворчества. На наш взгляд, этот принцип можно сформулировать как принцип отражения общественного мнения. Если соотнести его с принципами правотворчества, то содержанию данного принципа наиболее близок принцип демократизма. Но применительно к правотворческой политике данный принцип имеет несколько иное наполнение. Как известно, при характеристике принципа демократизма прежде всего имеется в виду предоставляемая населению возможность участвовать в правотворчестве путем голосования на референдуме (так называемое прямое правотворчество) или путем участия в выборах представительных органов власти. В свою очередь, содержанием принципа отражения общественного мнения является обеспечение правотворческими органами возможности высказать свое мнение по проектируемым правовым новеллам наиболее широкому кругу лиц и организаций, образующих структуру гражданского общества. Причем подобное высказывание общественного мнения должно быть не самоцелью, не ширмой для принятия решения по принципу «собака лает – караван идет». Результаты такого высказывания должны быть положены в основу социально значимых, а в идеале всех законодательных и иных правовых решений.

Об этом все чаще говорят не только ученые, но и государственные деятели. «Сегодня важно последовательно работать над улучшением законодательства. …Каждая новая правовая норма требует детального анализа с точки зрения ее последствий для жизни людей. Возложение каких-либо новых обязанностей и издержек должно иметь обоснование, с которым в принципе должна соглашаться значительная часть общества. Все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу»87.

В этой связи для современной России весьма актуальными выглядят воззрения Ш. Монтескье, провозгласившего еще в XVIII в. в своей работе «О духе законов» универсальные подходы к их созданию: «Законодательство не может быть чуждым той личностной и общественной среде, в которой оно функционирует». Здесь важно указать и на такой аспект, как приемлемость, адаптированность законов к конкретной культуре, традициям, национальным корням и духу народа88. Момент согласия, поиска консенсуса в обществе имеет принципиальное значение для правотворчества. Ведь закон – это общая норма, выражающая всеобщий интерес. Поэтому объективная природа законотворческого процесса требует согласования воль и интересов, которое могло бы обеспечить устойчивость и стабильность социальной системы.

На стадии работы над проектом нормативного акта законодатель должен иметь информацию о мере согласия с концепцией готовящейся правовой новеллы (а в случае необходимости, – и с отдельными, наиболее спорными положениями законопроекта) всех основных социальных групп, интересы которых она затрагивает. Изучение общественного мнения должно занять существенное место в системе комплексного социологического обеспечения законотворчества89. Создание данной системы, охватывающей все стадии работы по совершенствованию законодательства, является актуальной задачей правотворческой политики. Как справедливо отмечается в литературе, нынешняя ситуация, когда законодатель вынужден работать в условиях острого дефицита достоверной социологической информации и прежде всего о состоянии массового сознания, становится все более неприемлемой90. Сохранение этой «традиции» является одной их основных причин деформаций социального механизма правотворчества, о которых говорилось выше.