Правотворческая политика в современной России. Курс лекций. 2-е издание - Коллектив авторов

На стадии работы над проектом нормативного акта законодатель должен иметь информацию о мере согласия с концепцией готовящейся правовой новеллы (а в случае необходимости, – и с отдельными, наиболее спорными положениями законопроекта) всех основных социальных групп, интересы которых она затрагивает. Изучение общественного мнения должно занять существенное место в системе комплексного социологического обеспечения законотворчества89. Создание данной системы, охватывающей все стадии работы по совершенствованию законодательства, является актуальной задачей правотворческой политики. Как справедливо отмечается в литературе, нынешняя ситуация, когда законодатель вынужден работать в условиях острого дефицита достоверной социологической информации и прежде всего о состоянии массового сознания, становится все более неприемлемой90. Сохранение этой «традиции» является одной их основных причин деформаций социального механизма правотворчества, о которых говорилось выше.

Еще одним специфическим, имеющим непосредственное отношение к правотворческой политике, является принцип опережающего реагирования. Он самым тесным образом связан с рассмотренным выше принципом отражения общественного мнения. Содержание этого принципа заключается в необходимости преодоления порочной практики «догоняющего правотворчества», заключающейся во внесении бесконечных изменений и дополнений в действующее законодательство. Задачей правотворческой политики в данных условиях является опережающее реагирование на возможные вызовы времени, на изменяющиеся запросы общества и государства.

Так, на начальных этапах, связанных с выявлением потребности в правовом регулировании, законодатель должен получить от исследований общественного мнения, главным образом, сведения о наличии социальной проблемы, требующей правового решения, а также определенный импульс для разработки концепции нового закона. Одна из важнейших задач организационного обеспечения правотворчества в современных условиях – постоянно информировать законодателя о состоянии общественных отношений, об актуальных и перспективных потребностях практики, акцентируя внимание на возможности возникновения тех или иных проблемных ситуаций91 в развитии общественных отношений.

Лишь при хорошо налаженном социально-правовом мониторинге, имеющем прогностическую направленность, законодатель может своевременно принять правовые решения, способные предотвратить или сгладить социальную напряженность. При разработке концепции правовой новеллы необходимо опираться на обширный комплекс знаний, который в идеале должен охватывать теоретические и эмпирические данные о наличии социальной проблемы, требующей правового решения, результаты исследований эффективности действующего в данной области законодательства, материалы поисковых прогнозных разработок (основанных на экстраполяции существующих тенденций) и альтернативных нормативных прогнозов (т. е. прогнозов эффективности различных вариантов решения проблемы). Каждое из этих направлений исследований в той или иной мере должно включать в себя и изучение общественного мнения, ориентированное на выявление оценки населением существующего положения дел в соответствующей сфере социальной жизни, его возможной реакции как на сохранение этого положения (т. е. сохранение прежнего режима правовой регуляции), так и на социальные последствия новых правовых решений92.

Таким образом, задачей правотворческой политики как фактора модернизации правотворчества является обеспечение постоянного мониторинга социальной ситуации во всех областях общественной и государственной жизнедеятельности с целью своевременного обновления соответствующих правовых массивов; выработка на основе полученной прогностической информации концептуальных идей и целей в сфере нормативно-правового регулирования; недопущение отставания такого регулирования от реально складывающихся и возможных в перспективе изменений в общественных отношениях. Правотворческая политика должна не «бить по хвостам», как в случаях с авариями на Саяно-Шушенской ГЭС, шахте «Распадская», терактами в московском метро и аэропорту «Домодедово», природными катастрофами, типа лесных пожаров летом 2010 г., наводнениями в Крымске в 2012 г. и на Дальнем Востоке в 2013 г. и т. д. и т. п., а выявлять возможные варианты развития событий в той или иной области и предлагать научно обоснованные упреждающие правотворческие решения.

В этой связи принцип концептуальности правотворческой политики выступает одновременно продолжением рассмотренного выше принципа опережающего реагирования, а также своеобразным развитием принципа научной обоснованности.

Смысл данного принципа заключается в том, что модернизация отечественного правотворчества нуждается сегодня в надежном концептуальном основании. Это объясняется тем, что с помощью средств и методов правотворческой политики должна осуществляться не только сиюминутная корректировка действующей системы правовых норм для решения самых острых текущих проблем, но также определяться долгосрочные ориентиры нормативно-правового развития государства и общества. Так, В. Б. Исаков замечает: «… как и во всей сегодняшней общественной жизни, в российском законотворчестве отсутствуют научное предвидение, культура постановки целей и объективная оценка достигнутых результатов. Недооценка идейной, концептуальной основы законотворчества приводит к тому, что законотворческая деятельность заполняется слабо подготовленными «законодательными экспромтами», формирование правовой базы гражданского общества затягивается, и люди не видят тех конкретных позитивных результатов законодательной деятельности, на которые они вправе рассчитывать»93.

Нужна современная научная концепция, позволяющая предвидеть динамику развития российского законодательства, соотношение его отраслей и подотраслей, определять приоритетные законы на ближайшую перспективу последовательность принятия иных законов, исходя из интересов граждан и государства, потребностей экономики, социальной и политической сфер94. Отсюда, концептуальность правотворческой политики предполагает разработку программных документов, отражающих как тактические (ближайшие) задачи текущего периода, так и стратегические цели повышения эффективности правового воздействия на общественные отношения.

Формирование основ и тех или иных направлений правотворческой политики начинается, как правило, на доктринальном уровне. Ученые в своих монографиях, статьях, комментариях предлагают пути усовершенствования правотворчества, способы повышения результативности отдельных элементов нормотворческой деятельности. В этой связи научная разработка концептуальных основ организации правотворческой деятельности, издания правовых актов и упорядочения действующего законодательства является одной из важных задач правотворческой политики.

Понятие «концепция» применяется в науке и в законотворческой практике как к отдельным законопроектам, так и к их совокупности и даже ко всей правовой (а не только правотворческой) политике. Использование этого термина целесообразно потому, что в идеале в процессе правотворчества всегда должна ставиться задача максимально точного отражения в нормативных правовых предписаниях явлений общественной жизни и правильного реагирования на возникающие проблемные ситуации. Другими словами, концепция должна характеризовать степень отражения в правотворческой политике происходящих в обществе процессов и точность проецирования этих процессов на будущее. На этом должен основываться выбор оптимальных путей видоизменения общественных отношений в желательном направлении при помощи права95. Таким образом, специфическая роль принципа концептуальности правотворческой политики заключается в том, чтобы концентрировать наиболее существенные интересы граждан, государства и общества в целом, обособляя их в качестве объекта правового регулирования.

Чаще всего «концепция» понимается как система связанных между собой и вытекающих один из другого взглядов на то или иное явление96. Исходя из подобного определения, можно заключить, что понятия «концептуальность» и «систематизированность» синонимичны друг другу. А. П. Коробова, например, полагает, что концепция правовой политики – это разработанная на государственном уровне система представлений о перспективах совершенствования правовой жизни общества, о целях, задачах, приоритетах, принципах, направлениях, формах и средствах правовой политики государства97.

Как можно заметить, принцип концептуальности тесно связан еще с одним важнейшим принципом правотворческой политики – принципом системности. Именно системность правотворческой политики обеспечивает единство правового регулирования общественных отношений, иерархию, комплексный характер и взаимосвязь издаваемых нормативных правовых актов, а также реальность и исполнимость содержащихся в них требований и предписаний.