Единство и дифференциация в праве социального обеспечения. Монография - Наталья Антипьева

Бесспорно, что важнейшим источником финансирования мероприятий по социальному обеспечению являются бюджеты. При этом согласно ст. 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) к бюджетам бюджетной системы РФ относятся: 1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ; 2) бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; 3) местные бюджеты.

Выбор финансового источника предопределяется категорией обеспечиваемых граждан. Так, среди тех, кто реализовал свое право на труд, лица, работающие по трудовому договору, подлежат обязательному социальному страхованию, тогда как военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов этой системой не охватываются. Представляется, что существует несколько причин отказаться от осуществления обязательного социального страхования указанных лиц в пользу их государственного социального обеспечения.

Во-первых, уплата страховых взносов в любом случае должна производиться за счет бюджетных средств. Это означает, что принцип социальной солидарности в отношении названных категорий граждан будет реализован дважды: при формировании в структуре государственного бюджета фонда для уплаты страховых взносов и внутри самой страховой системы135. Едва ли это целесообразно с точки зрения простоты и эффективности функционирования системы социального обеспечения населения. Важно отметить, что при осуществлении социального обеспечения военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов принцип солидарности должен осуществляться именно посредством участия всего общества в финансировании соответствующих мероприятий, поскольку они выполняют социально значимую функцию, рискуя жизнью во имя защиты всех граждан нашей страны. Во время несения службы ими охраняются и интересы юридических лиц. Несмотря на то, что функции нанимателя (как и лица, организующего прохождение службы по призыву) выполняет государство, Вооруженные силы Российской Федерации и правоохранительные органы созданы для защиты общества в целом.

Во-вторых, характер названных видов службы предполагает наличие более высокой вероятности возникновения страхового случая, что связано с обязанностями, выполняемыми гражданами в процессе служебной деятельности. Следовательно, размер страховых взносов, которые могли бы уплачиваться за военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов в системе обязательного социального страхования, должен быть выше общеустановленного. Данный вывод небесспорен в отношении социального страхования на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, поскольку состояние здоровья служащих в силу наличия специальных предъявляемых к ним требований лучше, чем у остальных категорий населения, а количество женщин среди них существенно меньше, чем в большинстве иных профессиональных групп (особенно – среди военнослужащих). Поэтому расходы на предполагаемую выплату пособий по временной нетрудоспособности и пособий по беременности и родам будут ниже, чем обычно. Указанные обстоятельства проявятся и в системе обязательного медицинского страхования136. Следовательно, дифференциация тарифов должна будет осуществляться отдельно для каждого вида обязательного социального страхования, что потребует корректировки законодательства.

Необходимо признать и то, что включение военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов в систему обязательного социального страхования потребовало бы расширения круга страховых случаев именно для этой категории застрахованных, так как круг оснований предоставления им тех или иных видов социального обеспечения на сегодняшний день шире, чем в системе обязательного социального страхования. Однако по общему правилу страховые случаи должны быть едины для всех застрахованных лиц.

В-третьих, объем мер социального обеспечения, предоставляемых военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов, традиционно больше, чем у иных граждан. Для страховой системы нетипична ситуация, когда при наличии равных условий один и тот же вид страхового обеспечения одной группе застрахованных лиц выплачивается в большем размере, чем другой, поскольку это не отвечает принципам страхования. В противном случае в отношении застрахованных лиц, получающих повышенное обеспечение, следует уплачивать более высокие страховые взносы.

Определенные проблемы возникли бы и с реализацией предоставленного служащим права на пенсию за выслугу лет, которая зачастую назначается им в относительно небольшом возрасте. Это повлекло бы дополнительную финансовую нагрузку для страховой системы и также потребовало бы корректировки размера уплачиваемых страховых взносов137. Так или иначе, общие правила расчета размера страховых взносов при возможном осуществлении обязательного социального страхования военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов применяться не могут.

Сказанное свидетельствует о том, что включение названных категорий служащих в общую систему социального страхования вследствие объективных причин изначально предполагает создание неодинаковых условий для них и иных застрахованных в силу существенных различий правового статуса лиц, проходящих военную и приравненную к ней службу и работающих по трудовому договору (самозанятых). К тому же оно заведомо будет сопряжено со значительными сложностями, что снизит эффективность социально-страховой системы и не позволит реализовать единый подход к правовому регулированию отношений в сфере обязательного социального страхования. Представляется, что цели социального обеспечения военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов в рамках государственного социального обеспечения могут быть реализованы с большей простотой и эффективностью.

Нужно остановиться на краткой характеристике еще одного вопроса, связанного с финансированием системы социального обеспечения населения и обуславливающего множественность источников финансирования социально-обеспечительных мероприятий: это разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в указанной сфере.

Согласно ст. 65 БК РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству РФ, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Статьей 6 БК РФ, в свою очередь, предусмотрено, что расходные обязательства – это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. В ст. 84–86 БК РФ характеристика расходных обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований приведена более подробно.

Прежде всего в этих нормах указываются основания возникновения расходных обязательств. Как правило, к числу таких оснований относится принятие тех или иных нормативных актов в пределах полномочий органов государственной власти Российской Федерации или ее субъектов.

Множественность источников финансирования социально-обеспечительных мероприятий обусловлена разными причинами. В их числе – отнесение социального обеспечения и социальной защиты населения к предметам совместного ведения Российской Федерацией и ее субъектов. Согласно п. 2 ст. 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов РФ.

Проблема разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов исследуется представителями науки конституционного права и в настоящий момент сохраняет свою актуальность. Чтобы проиллюстрировать данный тезис, обратимся к позиции Т. В. Нечаевой, которая называет принципы, на основе которых субъекты Российской Федерации наделяются компетенцией в сфере совместного ведения. В их числе – принцип законодательного наделения компетенцией (законодательное закрепление механизма действия, правил и требований), принцип анализа возникающих в связи с наделением компетенцией обязательств с точки зрения их правового, организационного и финансового обеспечения; принцип полноты полномочий, необходимых для реализации компетенции и т. д.138