Единство и дифференциация в праве социального обеспечения. Монография - Наталья Антипьева

Таким образом, социальный риск, подлежащий компенсации в системе социального обеспечения военнослужащих и членов их семей, – это обусловленная особенностями военной службы вероятность утраты (сокращения, неполучения) трудового дохода военнослужащим (членами его семьи) вследствие нанесения ущерба здоровью (смерти) военнослужащего либо изменения или прекращения военно-служебных отношений (основные социальные риски), а также возможность возникновения трудностей в самостоятельной реализации доступа военнослужащего и членов его семьи к социально значимым благам и услугам (дополнительные социальные риски).

Вследствие специфики социального риска военнослужащие охватываются системой государственного социального обеспечения и не могут быть включены в число застрахованных по обязательному социальному страхованию (более подробно данный вопрос будет рассмотрен ниже, в § 2 гл. 1).

Дифференциация правового регулирования (как и обеспечение его единства) требует использования специальных правовых средств. Согласно устоявшейся в науке трудового права точке зрения, реализация принципа дифференциации правового регулирования осуществляется посредством установления норм-дополнений, норм-изъятий и норм, приспосабливающих общие положения трудового законодательства к каким-либо специальным условиям (норм-приспособлений)101, которые иногда также характеризуются как нормы-применения (предполагающие закрепление новых способов применения общих норм к отдельным категориям работников)102.

Какие из общепризнанных в трудовом праве дифференцирующих норм используются в сфере социального обеспечения населения? Этот вопрос представляет известную сложность, поскольку система законодательства в данной сфере существенно отличается от системы законодательства о труде, что прежде всего выражается в особенностях взаимосвязей общих и специальных норм. Данный тезис можно проиллюстрировать следующим образом.

Как уже говорилось, в соответствии с законодательством каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в связи с инвалидностью и в случае потери кормильца, предоставляемое в первую очередь путем выплаты пенсий. Однако пенсионное обеспечение сразу дифференцируется по видам пенсий и по кругу лиц, имеющих право на их получение. Таким образом, при наличии общего для всех граждан вида социального обеспечения (пенсии) его предоставление – с учетом их категорий – производится по-разному. Это означает, что в пенсионном законодательстве невелико число универсальных норм, распространяющихся на все категории граждан.

Исключение, пожалуй, составляют нормы, регламентирующие порядок назначения пенсий (процедурные нормы). В системе страховых пенсий сходство проявляется и в правилах определения размеров пенсий разного вида. Ряд общих норм применяется для регулирования аналогичных отношений как в обязательном пенсионном страховании, так и в государственном пенсионном обеспечении. Так, согласно ст. 13 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»103 (далее – Закон о государственном пенсионном обеспечении) при назначении пенсии по случаю потери кормильца по государственному пенсионному обеспечению применяются нормы Закона о страховых пенсиях, регулирующие порядок и условия назначения пенсии по случаю потери кормильца семьям безвестно отсутствующих лиц, усыновленным, усыновителям, пасынкам, падчерицам, отчимам, мачехам, порядок и условия признания члена семьи состоявшим на иждивении погибшего (умершего) кормильца и иные вопросы, связанные с пенсионным обеспечением членов семей умерших, если иные нормы не установлены Законом о государственном пенсионном обеспечении.

При этом страховые пенсии по инвалидности и пенсии по инвалидности по государственному пенсионному обеспечению значительно отличаются друг от друга, что справедливо и для иных видов пенсий. Есть различия в правилах пенсионного обеспечения для одного и того же вида пенсий применительно к различным категориям граждан. Так, при назначении пенсий по инвалидности лицам, пострадавшим от воздействия радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, и пенсий по инвалидности военнослужащим используются нормы, содержание которых имеет мало общего. В то же время военнослужащим, признанным инвалидами в результате аварии на Чернобыльской АЭС, пенсии назначаются в порядке, установленном для граждан, ставших инвалидами вследствие военной травмы.

Некоторые меры социального обеспечения предназначены лишь определенным категориям граждан и позволяют учесть специфику распространяющихся на них социальных рисков. Так, целый ряд социальных выплат, предназначенных для компенсации вреда, причиненного жизни и здоровью лиц, пострадавших от радиационных катастроф, выплачивается исключительно обозначенной категории лиц и т. д.

Следовательно, социальное обеспечение некоторых категорий граждан изначально формируется как система норм специального характера, которая предполагает также наличие дальнейшей, более узкой дифференциации. Это означает, что нормы-дополнения не являются в праве социального обеспечения основным способом установления дополнительных гарантий.

В то же время нельзя отрицать и наличия институтов, где общие нормы, предусмотренные для той или иной категории граждан, существуют наряду со специальными, представляющими собой именно нормы-дополнения. Таковы, например, положения, закрепляющие дополнительные социальные гарантии для лиц, увольняемых с военной службы в связи с достижением ими предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья, в связи с организационно-штатными мероприятиями (далее – льготные основания увольнения), предусмотренные как законодательством о статусе военнослужащих, так и пенсионным законодательством.

Другим аналогичным примером может служить дополнительное ежемесячное материальное обеспечение гражданам Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией, устанавливаемое к пенсиям104.

Количество норм-изъятий, предусмотренных в социально-обеспечительном законодательстве, невелико. В основном они касаются реализации права на получение социальных предоставлений лицами, которые своими действиями способствовали наступлению социально рисковых ситуаций. В частности, п. 4 ст. 8 Закона о трудовых пенсиях закреплялось, что в случае наступления инвалидности вследствие совершения гражданином умышленного уголовно наказуемого деяния или умышленного нанесения ущерба своему здоровью, которые установлены в судебном порядке, ему назначалась социальная пенсия по инвалидности. Следует отметить, что ст. 9 Закона о страховых пенсиях, определяющая условия назначения страховой пенсии по инвалидности, аналогичных положений уже не содержит.

Существуют нормы, ограничивающие право на получение пособия по временной нетрудоспособности, пособия по безработице и т. д. Однако унифицированного подхода здесь нет: вопрос об отказе в предоставлении того или иного вида социального обеспечения вследствие каких-либо действий гражданина обычно разрешается по-разному.

Нормы-альтернативы в отношениях в сфере социального обеспечения населения почти не используются. Исключением в этом смысле является государственная социальная помощь в виде предоставления гражданам набора социальных услуг. Право на ее получение имеют граждане, названные в ст. 6.1 Закона о социальной помощи, в том числе: 1) инвалиды войны; 2) участники Великой Отечественной войны; 3) ветераны боевых действий (подп. 1–4 п. 1 ст. 3 Федерального закона «О ветеранах»); 4) лица, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда»; 5) инвалиды.

В состав предоставляемого гражданам из числа указанных категорий и некоторых иных категорий набора социальных услуг включаются следующие социальные услуги:

1) обеспечение в соответствии со стандартами медицинской помощи необходимыми лекарственными препаратами для медицинского применения по рецептам на лекарственные препараты, медицинскими изделиями по рецептам на медицинские изделия, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов;

2) предоставление при наличии медицинских показаний путевки в санаторно-курортные организации на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в целях профилактики основных заболеваний;

3) бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно.

При этом гражданин, имеющий право на получение набора социальных услуг, может отказаться от их получения, и тогда ему будет назначена ежемесячная денежная выплата.

Обобщая сказанное, можно констатировать, что дифференциация правового регулирования отношений по социальному обеспечению населения призвана гарантировать предупреждение и компенсацию социальных рисков, которым подвержены разные группы субъектов (лица, реализовавшие свое право на труд; граждане, имеющие особые заслуги перед Отечеством; пострадавшие вследствие радиационных катастроф и др.). По существу именно специфика социального риска выступает в качестве основополагающего дифференцирующего критерия. При этом состав мер социального обеспечения, предусмотренных в отношении каждой категории граждан, формируется так, чтобы в системе социальных предоставлений также учитывались факторы, усугубляющие социальные риски или являющиеся основанием для реализации льготного подхода к той или иной категории граждан. Например, особенности военно-служебной деятельности являются основанием формирования государственного социального обеспечения военнослужащих, тогда как иные обстоятельства (основание поступления на службу, причина и тяжесть повреждения здоровья, продолжительность выслуги лет) учитываются при установлении для соответствующих категорий военнослужащих социального обеспечения в большем объеме или на льготных условиях.