История России с древнейших времен до конца XVII века - Леонид Милов

На протяжении XVII в. общее число одновременно действующих приказов изменялось мало (в 1626 и в 1698 гг. их было 36), поскольку наряду с возникновением новых приказов происходила их ликвидация или близкие по роду деятельности учреждения объединялись в одно. Некоторое увеличение числа приказов произошло в 1660—1670-х гг., когда их количество временно достигло 43. В эти же годы несколько возросло и число общегосударственных приказов: их стало 30 против 25 в 1626 г. и 26 в конце столетия.

При неизменности в целом количественного состава приказных учреждений разительные перемены к концу столетия произошли в численности управленческого аппарата и в его составе. На протяжении всех десятилетий наблюдался неуклонный рост приказных штатов: в 1626 г. — 623 человека, в 1646 г. — 837 человек, в 1677 г. — 1558 человек, в 1698 г. — 2739 человек. Он происходил за счет младших приказных чинов (подьячих), что отражало идущий процесс бюрократизации управления, усиление роли в нем сугубо канцелярской работы. В 90-х гг. подьячие составляли почти 97% всех приказных людей. Значительно выросли штаты всех приказов. Если в 20-х гг. в штате большинства приказов имелись один, реже два дьяка и не более 5—10 подьячих, а в крупнейших приказах (Поместном и Большого дворца) состояло 73 подьячих, то в конце 90-х гг. число дьяков в крупных приказах возросло до 7—8, а подьячих стало более 400. Наиболее типичными в это время были приказы, в которых сидели от 30 до 100 подьячих.

Эта группа приказных людей, обладавших большой мобильностью и широко использовавшихся правительством при комплектовании штата временных приказов, для выполнения различных заданий в городах, в полках и посольствах, охватила своей деятельностью всю страну. В литературе (Н. Ф. Демидова) обращено внимание на то, что сформированная в последней четверти XVII в. огромная армия московских подьячих послужила основой для организации государственного аппарата российского абсолютизма.

Уже при царе Михаиле Федоровиче практиковалось одновременное руководство двумя приказами одними и теми же дьяками. После смерти Филарета эта тенденция была продолжена в еще большей степени, причем дьяков заменили лида из ближайшего окружения царя. Так, Б. И. Морозов уже в первые годы царствования Алексея Михайловича (1645—lq76) являлся одновременно судьей пяти приказов (Большой казны, Стрелецкого, Иноземского, Новой Четверти, Аптекарского). Объединение нескольких приказов под началом одного из видных бояр стало характерным явлением государственного управления второй половины XVII в. Конечно, немалую роль в этом играло личное влияние того или иного боярина, в том числе близость к царской фамилии. Однако объективно такое объединение приказов с близкой компетенцией усиливало централизацию ведомственного управления.

Стремление к централизации управления проявилось в создании в 1654 г. Приказа тайных дел, подчинявшегося в отличие от других приказов не Думе, а непосредственно царю. Приказ не имел четкого круга дел. Он управлял дворцовым хозяйством, осуществлял политический надзор, апелляцию по политическим преступлениям, обладал контролирующими по отношению к другим учреждениям функциями. Этот контроль мог быть гласным, но чаще всего негласным и осуществлялся посредством приказных подьячих, рассылаемых с секретными царскими наказами по учреждениям, в армию, в посольства. За финансовой деятельностью приказов наблюдал Счетный приказ, созданный в конце 1650-х гг. Особое место, занимаемое этими учреждениями в приказной системе, было осознано уже современниками. По словам Г. К. Котошихина, Тайный приказ был устроен «для того, чтоб его царская мысль и дела исполнялись все по его хотению, а бояре и думные люди о том ни о чем не ведали».

В 1680-Х гг. была осуществлена новая перестройка ряда сфер управления, приведшая к дальнейшей его централизации. В частности, финансовые вопросы, которые прежде находились в ведении четвертных и различных приказов, отныне были сосредоточены в укрупненном Приказе Большой казны. Все вотчинные и поместные дела, а также дела о службе были изъяты из ведения территориальных приказов и сконцентрированы, первые — в Поместном приказе, вторые — в Разряде.

Рост территории. Административно-территориальное деление. В XVII в. территория России значительно выросла. В результате освободительной войны украинского и белорусского народов 1648—1654 гг. и последовавшей затем русскопольской войны, завершившейся в 1667 г. Андрусовским перемирием, России были возвращены все земли, отошедшие к Польше по Деулинскому перемирию. Польша признала вхождение Левобережной Украины в состав России. Позже, в 1686 г., по «Вечному миру» Польша признала Киев за Россией, получив взамен ряд западных городов с уездами (Себеж, Невель и Велиж). В результате русско-турецкой войны 1676—1681 гг., закончившейся Бахчисарайским договором 1681 г., Днепр стал границей между Россией и Турцией, которая признала подданство Запорожской Сечи России, присоединение Левобережной Украины и Киева. В XVII в. продолжается продвижение на восток в сибирские земли.

Основной административно-территориальной единицей в XVII в. оставался уезд. Его возникновение относится ко времени объединения отдельных княжеств в едином государстве. Территории этих княжеств и их уделов оформились в уезды как отдельные административные структуры. Это определило разномасштабность уездов как по размерам, так и по численности населения. Общее их число во второй половине XVII в. было свыше 250. Более мелкими административными единицами являлись станы и волости. Большинство уездов состояло из нескольких станов, которые делились на волости. Правда, в отдельных уездах волости выступали как единицы, равнозначные станам. В ряде районов государства во внутриуездном делении имелись значительные особенности. Например, огромный Новгородский уезд делился на 5 пятин, каждая из которых состояла из погостов. Почти в каждом северном уезде Поморья были собственные деления, единицами которых выступали то станы, то погосты, то волости, то различное их сочетание. Своя специфика административного деления была в Башкирском крае, вошедшем в состав России во второй половине XVI в. после присоединения Казанского ханства. Его территория составляла Уфимский уезд,. который делился на 4 «дороги». Вероятно, это название восходило к монгольскому слову «даруга». Им назывались административные окруяц, из которых состояла Монгольская империя и ее часть — Золотая Орда.

На Левобережной Украине начиная с 30-х гг. XVII в. в качестве административно-территориальной единицы были приняты полки. Прежде, в XVI в., они выполняли функции военных округов. После Андрусовского перемирия на территории Левобережной Украины было 10 полков, которые непосредственно подчинялись гетману Украины. Во главе полка стоял полковник, он командовал полком и управлял территорией, относящейся к полку; сотники имели в своем управлении территорию сотни, а городами и селами управляли войты и казацкие атаманы. Полковое деление вводится также и в Слободской Украине, сложившейся в XVII в. на территории от Харькова до Воронежа и Курска. Автономное самоуправление существовало в областях запорожских, донских, яицких и терских казаков. Военной, политической и социальной формой объединения вольных казаков было войско, высшая власть в котором принадлежала войсковому кругу. Подобное разнообразие низовых административных единиц отражало сохранявшиеся в XVII в. остатки исторически сложившихся особенностей в местном управлении отдельных территорий государства.

Русское централизованное государство образовалось как многонациональное. В XIV—XV вв. в его состав вошли мари, коми, мордва, печора, карела; в XVI—XVII вв. присоединились народы Поволжья, Сибири, Левобережной Украины. Официальное приказное делопроизводство XVII в. Европейскую территорию России делило на области, получившие название «городов». «Замосковные города» составляла территория, лежащая «за Москвой», если обращаться к ней с южных и юго-западных рубежей. Река Ока от Коломны до Тарусы была южной границей края. Поморские города — это территория, тянувшаяся к Белому морю и Ледовитому океану и до Северного Урала. Города от «немецкой украины» располагались на северо-западе европейской территории (псковские и часть новгородских земель). Название области подчеркивало ее пограничное положение по отношению к «немецкой» земле, т.е. Ливонии. «Заоцкие города» включали земли верхней Оки; «Северские города» — бывшие земли Чернигово-Северского княжества, до конца XV в. находившиеся в составе Великого княжества Литовского. «Украинные города» находились к югу от Замосковного края на украинных (окраинных) землях государства. Дальнейшее продвижение в земли Дикого поля привело к появлению области, получившей название «Польских городов», т.е. городов, лежащих в Поле. Как отдельная область выделялись «Рязанские города», «Низовые города» (территория Средней Волги от Нижнего Новгорода до Камы), «Вятские города» и «Пермские города».