История России с древнейших времен до конца XVII века - Леонид Милов

Несмотря на все издержки, включение в состав России способствовало более быстрому общественному развитию народов Сибири. Оно сопровождалось приобщением их к более прогрессивной форме хозяйственной деятельности, знакомством с современными орудиями ремесленного производства, усвоением русского быта — жилища (избы), одежды. В результате присоединения и освоения новых земель усилился многоэтничный характер Российского государства.

Местное управление. Во время Смуты был разрушен не только центральный, но и местный аппарат власти. По мере освобождения территории государства от польско-литовских и шведских отрядов и усмирения казачьей вольницы правительство Михаила Федоровича приступило к восстановлению воеводского управления, возникшего еще в конце XVI в. в ряде пограничных городов и уездов. К середине 20-х гг. XVII в. воеводское правление как организация местной власти действовало уже на всей территории государства. В его утверждении проявлялось усиление приказного начала на местах как выражение централизации управления сверху. Это была основная, хотя и не единственная, линия развития местных учреждений.

На протяжении XVII в. в руках воевод постепенно сосредоточилась вся административная, полицейская и судебная власть в уездах. Имея под своим началом городские гарнизоны, состоявшие из стрельцов и других служилых людей «по прибору», воеводы не только обязаны были обеспечивать безопасность вверенной им местности, но и пресекать возникавшие в ее пределах различные проявления социальной борьбы. Правда, не всегда это удавалось, что свидетельствовало не только об остроте социальных противоречий, но нередко являлось показателем слабости местной власти (или конкретной личности, ее воплощавшей), ее неспособности в экстремальных условиях к решительным и быстрым действиям. Характерный случай произошел в Великом Устюге в июне 1648 г. Недавно присланный туда воевода М. В. Милославский не только не смог справиться со стихийно вспыхнувшим в городе волнением, но и в отписке в Москву просил государя спасти и защитить его самого.

Расширение объема управленческих функций воевод сочеталось с ограничением их самостоятельности в принятии решений даже в пределах их компетенции. Без санкции приказов воеводы самостоятельно могли решать лишь мелкие, преимущественно бытового характера вопросы. Исключением являлись воеводы в пограничных или во вновь осваиваемых районах государства. Там, получив особые полномочия, воеводы обладали широкими судебно-административными и полицейскими правами, становились начальниками местных военных сил, могли верстать на военную службу детей боярских и приборных людей и наделять их окладным жалованьем. В Астрахани, Уфе, Тобольске, Томске воеводы имели право вести дипломатические сношения с соседними государствами, а астраханские воеводы к тому же должны были следить за Большой Ногайской Ордой.

Воеводами в города назначались преимущественно дворяне, служившие по московскому списку (стольники, стряпчие, дворяне московские, жильцы), значительно реже — из городовых дворян и детей боярских. Обычно на воеводство попадали уже не способные к ратной службе дворяне. Назначение воевод (сменяемых через 2—3 года службы) осуществлял Разрядный приказ, но в служебно-административном отношении воеводы подчинялись тем приказам-четвертям, в ведении которых находились их города. Организация гражданской службы на бюрократических началах, исключавших «кормление» как одну из основ службы, с трудом усваивалась дворянством, по-прежнему относившимся к воеводской службе, исходя из кормленческих интересов. К тому же воеводы, как и приказные судьи, не входили в штаты учреждений и исполняли возложенные на них обязанности как временные сословные поручения. В отличие от наместников и волостелей XVI в. их содержание не возлагалось на население, а обеспечивалось поступавшим из четвертных приказов жалованьем. Верховная власть запрещала должностным лицам взимать с населения «кормы» и «посулы», но при этом разрешалось принятие всякого рода подношении («поминков») по церковным праздникам и торжественным дням. На практике узаконенные «поминки» превращались в разорительные поборы с населения. Они начинались с момента приезда нового воеводы к месту службы (он сопровождался поднесением ему, а также всем членам семьи и дворни «въезжего корма») и заканчивались лишь его отъездом, сопровождаемым прощальным «поминком». Воеводы в своем корыстолюбии тем более чувствовали себя свободно, что никак не были связаны с местным обществом и лишь стремились за свое кратковременное пребывание в должности извлечь из нее максимальную выгоду. Сохранение взгляда на воеводскую службу как на дополнительный источник дохода имело и свои объективные причины. Они заключались в ограниченных возможностях поместного земледельческого хозяйства, доходы с которого у основной массы служилых людей едва обеспечивали их служебные и личные потребности.

При всем этом иное воеводство, особенно для лица, приближенного к царю, было равносильно опале, поскольку означало удаление от Двора и падение политического влияния. Это был обычный способ придворной борьбы, с помощью которого лицо, входившее во власть, оттесняло своих соперников. Яркий пример тому действия Б. И. Морозова в первые месяцы правления Алексея Михайловича. По свидетельству австрийского посла Августина Мейерберга, наставник молодого царя «по обыкновенной предосторожности любимцев отправил всех бояр, особенно сильных во дворце расположением покойного царя, в почетную ссылку на выгодные воеводства».

При воеводах организовывались воеводские, или как их часто называли в официальных документах, «съезжие избы». Во второй половине XVII в. за ними повсеместно утвердился термин «приказная изба», что соответствовало фактическому их положению в качестве местного учреждения центрального приказа. Не случайно их структура и делопроизводство были те же, что и в московских приказах. Характерно, что штат воеводских изб, состоявший из местных подьячих, постоянно обновлялся за счет присылаемых вместе с новым воеводой из Москвы временных приказных служителей (дьяков и подьячих «с приписью», т. е. с правом подписывать официальные документы). К концу века, как и в приказах, возросла численность подьячих приказных изб. Если в 40-е гг. наиболее типичными были избы со штатами от 2 до 5 человек, то в 90-е гг. — от 6 до 20 человек. Существование и развитие именно этой группы служителей, для которых единственным занятием была работа в государственных учреждениях, являлось показателем роста бюрократических тенденций и в центральном, и в местном управлении. Правда, на местах этот процесс происходил медленнее, чем в центре.

В первой половине XVII в., наряду с процессом бюрократизации местного управления, продолжало сохраняться, а в отдельных местах получило развитие выборное сословное начало, представленное губными и земскими учреждениями. В правление Михаила Федоровича функционирование съезжих изб осуществлялось при опоре на местные мирские общины. В частности, они формировали постоянный штат подьячих изб путем их найма и содержания. Выбирая из мирских людей судей, целовальников, счетчиков, таможенных и кабацких голов, органы мирского самоуправления принимали непосредственное участие в судебно-полицейских и финансовых функциях управления уездом. Однако в подобной системе была и еще одна сторона. Она проявлялась в том, что фактически низовые звенья государственного управления функционировали за счет обязательных и безвозмездных служб тяглого населения. Об обременительности подобных повинностей речь уже шла при характеристике положения посадских людей. Здесь же хотелось бы еще раз подчеркнуть обусловленность возникновения подобной системы скудостью совокупных средств и ресурсов аграрного социума, существовавшего в неблагоприятных для его развития природно-климатических условиях.

Губные органы уже во второй половине XVI в. стали важным звеном государственного аппарата. В их основную функцию входила борьба с разбоями и всякими «лихими» людьми. В XVII в. они действовали рядом с воеводой, но под его надзором или же с поставлением воеводы во главе губного суда переходили в его непосредственное подчинение. Правда, имела место и противоположная тенденция. В 1627 г. началось повсеместное восстановление губных старост, выбираемых из дворян уезда. Эта мера ограничивала круг влияния воевод, т. е. означала умаление централизации местного управления в пользу органов самоуправления. В отдельных местах по просьбе городов воевод не посылали вовсе, а были только губные старосты. Там губной староста, сосредоточивая в своих руках не одни уголовные дела, а все областное управление, становился и земским судьей. В случае недовольства губными старостами назначались воеводы. В эти годы правительство, остро нуждавшееся в поддержке сословий, было готово идти навстречу местным требованиям, в том числе в плане развития сословно-представительного начала, воплощавшегося не только в деятельности Земского собора, но и в функционировании органов самоуправления на местах.