Актуальные проблемы государственной политики - Владимир Якунин

Уход, начиная с момента перестройки, от размышлений об ограничениях, в рамках которых развивалась экономика России и СССР, привел к тому, что попытки преодолеть эти реальные, но неосмысленные ограничения в годы реформы обернулись крахом.

Важно!

Государственная политика и государственное управление – две очень разные системы, которые при этом «прорастают» друг в друга. Это системы разных классов, вплоть до того, что принятие решения о действии в политике и в управлении требует не просто разной методологии, но и разной структуры мышления и знания. Политика задает вектор движения и в самых общих чертах – его маршрут. А управление организует движение по конкретным «ухабам». Уровни целей и задач разные, разные и уровни общности и абстрактности в понятийных аппаратах этих систем.

Для политологии важно то, что политические проблемы и подходы к их решениям излагаются в форме моделей, абстрагирующихся от частных деталей. Поэтому сложился практически универсальный язык, который с небольшими усилиями может быть понят в контексте места и времени – трактаты Аристотеля для нас актуальны и сегодня. Система управления, чтобы реализовать политическое решение, погружается в среду, в которой «дьявол кроется в деталях» – абстрагироваться от них нельзя. Политика природопользования – одно, а управиться с конкретным озером – совсем другое, ибо каждое озеро уникально. Физиология человека – одно, а лечение конкретного человека – совсем иное.

Следствием этого различия стали разные типы «экспозиции» политики и управления в науке и даже просто в описании. Политика излагается на довольно хорошо формализованном языке, и массив литературы о ней (включая учебники) огромен. Об управлении пишут туманно и скупо. Тексты о нем обычно насыщены банальными суждениями, которые мало говорят о том, как в действительности протекает процесс управления. Чаще всего под титулом «управления» авторы излагают политические решения низших уровней.

Историческая иллюстрация

Вспомним нашу историю ХХ в. У нас много источников, чтобы представить политический ландшафт: установки, цели и решения монархии, политических партий и политизированной массы, Государственной думы и т.д. Но материалов о методологии и организации разработки и принятия решений в управлении очень мало. Многие критически важные решения в практике управления Империи остаются необъясненными. М. Вебер писал, что после 1905 г. царское правительство было «не в состоянии предпринять попытку разрешения какой угодно большой социальной проблемы, не нанося себе при этом смертельный удар». Как оказались в таком тупике?

Например, нет объяснения, почему монархия противилась попыткам учредить нормальное правительство, которое могло бы действовать как согласованное целое. Царь вызывал к себе министров по одному. После 9 января министр земледелия А.С. Ермолов подал царю записку, в которой писал: «В том, что произошло, виновато правительство, виноваты мы, Ваши министры, но что же мы могли сделать при настоящем строе нашей государственной организации, при котором в действительности правительства нет, а есть только отдельные министры, между которыми, как по клеточкам, поделено государственное управление. Позвольте мне откровенно сказать Вашему величеству, что в настоящее время у нас правительства нет. Я имею счастье сидеть перед Вами и всеподданейше докладывать. Это и есть в данную минуту правительство, но завтра на это же место сядет другой министр и будет другое правительство, и этот другой министр может докладывать Вашему величеству дела в совершенно обратном направлении тому, как их докладывал его предшественник».

Много написано о роли Распутина, но это фигура символическая, он не мог перестроить все основные институты управления огромного государства. Обрывочны наши сведения о структуре и философской базе этих институтов – вот что создает неопределенность.

Точно так же нет развернутого объяснения принятой Временным правительством необычной доктрины непредрешенчества – отказа от создания дееспособной системы государственного управления, хотя прежняя система была ликвидирована в ходе Февральской революции. Какие доводы убедили правительство освободить всех заключенных и ликвидировать полицию, не имея никакой структуры, которая могла бы ее заменить? Анализ подобных решений был бы очень полезным учебным материалом для нынешней политологии. Реальность механизмов и методологии управления первого буржуазно-либерального государства в России нам практически неизвестна.

Образ системы управления в СССР был гораздо более прозрачным. В изучение этой системы были вовлечены несколько общностей наблюдателей. Прежде всего, возникшие сразу после Февраля органы самоуправления – фабзавкомы и советы, а через дискуссии с ними – профсоюзы и партии. После Октября формирование всех институтов управления Советского государства были предметом жестких фракционных дискуссий в самой правящей партии, они велись до 1934 г., когда было покончено с оппозицией в ВКП(б). До этого стенограммы съездов и пленумов ЦК публиковались и изучались в низовых организациях. Жгучий интерес государственное строительство СССР вызывало в эмиграции – и симпатизирующей (сменовеховцы, евразийцы, бывшие марксисты и либералы), и «белой» (например, ценные наблюдения об управлении красных оставили начальники Белой армии). Наконец, с разных точек зрения этот процесс стали изучать на Западе левые философы и историки, а затем и быстро растущее сообщество профессиональных советологов.

Но массив этих источников еще требует систематизации и интерпретации. Эта задача осложнена тем, что большинство авторов находились под сильным влиянием идеологий, а большинство научных материалов западных советологов малодоступны. Советские практики управления до середины 1950-х годов работали в чрезвычайном режиме с большими перегрузками и литературной деятельностью не занимались. Они опирались на неявное знание, не оформленное в текстах. В 1960-е годы произошла резка смена поколений и возник разрыв непрерывности в преемственности этого знания. Структуры управления, созданные за предыдущие 40 лет, по инерции работали, но их методы и приемы знали плохо. Это драматически сказалось на доктрине и практике реформ 1990-х годов. Множество иностранных экспертов, которые консультировали Правительство РФ, совершенно не понимали смысла структур и процедур советских производственных и социальных систем, а российские специалисты не могли им объяснить. Помимо теневых целей, незнание сыграло большую роль в углублении кризиса.

§ 5. Государственное управление в современной России

как кризисная система

Это первая причина, по которой политология так поверхностно и формально излагает проблемы управления сравнительно с политикой. Материал плохо формализован, а конкретные реальные ситуации не объясняются абстрактными моделями.

В 1960—1970-е годы в США были сделаны большие междисциплинарные усилия по описанию структур и методов управления (management). Было опубликовано много великолепных книг и статей социологов, психологов и видных управленцев. Таких возможностей советское обществоведение не имело, хотя эта литература помогла нашим специалистам, в СССР быстро сложилось научное сообщество, изучавшее и общие проблемы, и особенности отечественного управления. Началась работа и по формализации неявного знания о структурах и программах, созданных и начатых за предыдущие полвека.

Эту работу прервала перестройка, возникли новые проблемы, моментальная ликвидация прежних структур потребовала срочных разработок временных «шунтирующих» структур управления. В 1990-е годы, наблюдая разрушение и аварии прежних систем, российские специалисты накопили огромный массив знания. Это знание еще латентное, его надо обрабатывать и оформлять. Предстоит большой и непростой труд. Он чреват конфликтами интересов.

Важно!

А сейчас можно сделать следующий вывод. Нынешнее государственное управление в России – система кризисная, непохожая ни на советскую, ни на западную. Никакие канонические модели политологии ее не могут адекватно представить. Она – артефакт, возникший в процессе разгрома, а не реформирования большой системы управления СССР. Россия пережила тяжелый период 1990-х годов благодаря гибкости нашей культуры, полученным в наследство ресурсам и растерянности геополитических противников. Они только сейчас начинают свой поход, но самые слабые места Российского государства уже укреплены.

После 2000 г. были срочно «отремонтированы» жизненно важные элементы и узлы управления, начали вырабатываться проекты строительства новой системы. Но дать сейчас достоверную картину реальности этой «переходной» системы управления в понятиях политологии не представляется возможным. Любая система управления, даже в стабильный период, опирается на неформальные институты, которые очень трудно описать, поскольку они замаскированы. Но после радикальной «институциональной революции» 1990-х годов привычных стабильных формальных и дееспособных институтов практически не осталось – они стали «оболочкой», под которой действовали неформальные институты, а в «серых зонах» – теневые и преступные группы.