Cоциальное право Европейского союза: теория и практика. Монография - Татьяна Постовалова

Договор о функционировании Европейского союза предусматривает создание системы, которая не привела бы использование свободы передвижения к потере прав в сфере социального обеспечения. Для этого предлагается ввести суммирование всех периодов работы, учитываемых законодательством различных государств-членов, для получения и сохранения права на социальные выплаты, а также для исчисления их размера.

Обеспечение работников-мигрантов защитой в социальной сфере требует многочисленных мероприятий. Для этого и были сначала приняты Регламенты № 1408/71 и № 574/72, а затем – Регламент № 883/2004/ЕС и Регламент № 987/2009/ЕС. Для толкования и устранения пробелов регулирования используется практика Суда ЕС, которая устраняет косвенную дискриминацию по признаку гражданства.

Центральной задачей координационного права является обеспечение равного обращения с гражданами Европейского союза. Ущерб, нанесенный социальным правам граждан мигрантов, рассматривается как дискриминация по признаку гражданства и является нарушением принципа равного обращения с гражданами Европейского союза.

§ 3. Свобода учреждения

Свобода учреждений и экономической деятельности включает в себя право самостоятельной деятельности, а также создание предприятий и управление ими на равных условиях с гражданами государства – члена Евросоюза. В рамках установленных положений ограничения на свободу учреждения граждан государства-члена на территории другого государства-члена должны быть запрещены. Такое запрещение распространяется также на ограничения, касающиеся создания агентств, филиалов или дочерних компаний гражданами любого государства-члена, которые учреждены на территории любого государства-члена.

Свобода учреждения должна включать в себя право заниматься самостоятельной деятельностью, а также создавать предприятия и руководить ими на условиях, установленных законодательством страны, где такое учреждение осуществляется, для ее собственных граждан и в соответствии с положениями, касающимися капитала (ст. 49 Договора о функционировании Европейского союза). В ст. 54 Договора отмечается, что «компании или фирмы, образованные в соответствии с законодательством государства-члена и имеющие свой зарегистрированный офис, центральную администрацию или основное место деятельности на территории ЕС, должны в целях настоящей главы быть приравненными к физическим лицам, являющимся гражданами государств-членов».

Термин «компании или фирмы» подразумевает компании или фирмы, основанные в соответствии с гражданским или коммерческим правом, включая кооперативы, и другие юридические лица, подпадающие под действие публичного или частного права, за исключением некоммерческих. Таким образом, свобода учреждения распространяется в равной степени как на физических, так и на юридических лиц.

Свобода учреждения охватывает запрет ограничений на свободу учреждения и экономической деятельности граждан какого-либо государства-члена на территории другого государства-члена (п. 1 ст. 49 Договора о функционировании Европейского союза), а также право на самостоятельную деятельность, создание предприятий и управление ими на условиях установленных законодательством страны учреждения (п. 2 ст. 49). Она защищает не только физических лиц, но и агентства, отделения и дочерние компании, созданные гражданами какого-либо государства-члена, обосновавшимися на территории другого государства-члена. Свобода учреждения не должна наносить ущерб действию законодательных, распорядительных и административных положений, предусматривающих особый режим для иностранных граждан исходя из соображений охраны общественного порядка, государственной безопасности и здравоохранения (ст. 52 Договора о функционировании Европейского союза). Она не распространяется на деятельность, которая связана в данном государстве, хотя бы и временно, с выполнением функций публичной власти (ст. 51 Договора о функционировании Европейского союза). Статья 50 устанавливает правомочия на издание директив для осуществления свободы учреждения, а ст. 53 содержит положение о взаимном признании дипломов, сертификатов и других официальных свидетельств о профессиональной пригодности. Эти директивы имеют значение и для работников.

По вопросам учреждения, так же, как и в случае вопросов о свободе передвижения работников, существует вторичное законодательство, а также прецедентное право, основанное на ст. 49 Договора о функционировании Европейского союза. В ней развивается представление об ограничении свободы учреждения. По субъектам их можно разделить на две группы: исключения и ограничения, применяемые как к физическим, так и к юридическим лицам; исключения и ограничения, применяемые только к юридическим лицам. Первое ограничение свободы учреждения содержится в ст. 48 Договора, которая требует от лиц, пользующихся свободой учреждения, чтобы их действия не противоречили «условиям главы, посвященной капиталу». Второе ограничение на свободу учреждения содержится в ст. 51 Договора о функционировании Европейского союза, которая устанавливает, что свобода учреждения не может использоваться, если при ее осуществлении в конкретном государстве-члене она связана, хотя бы и временно, с выполнением официальных обязанностей. Важной особенностью этого исключения является то, что каждое конкретное государство-член должно определить, какая деятельность на его территории связана с выполнением официальных обязанностей. Последнее ограничение, применяемое ко всем субъектам свободы учреждения, содержится в ст. 46 Договора о функционировании Европейского союза и заключается в отсылке к классической триаде: общественный порядок, общественная безопасность, охрана здоровья населения. Однако текст статьи лишь косвенно вводит эти запреты.

Гарантии свободы передвижения граждан Евросоюза в целях реализации свободы учреждения предоставляются Директивой № 2004/38/ЕС. Как было показано выше, каких-либо серьезных исключений в этом отношении для лиц, занимающихся самостоятельным трудом, в режиме передвижения граждан не имеется. Явно дискриминационные правила лишены законной силы. Однако многие правила, применяемые независимо от национальной принадлежности, являются причиной реальных препятствий. За кажущимся равенством в правиле иногда скрывается весьма неравноправное отношение, которое можно назвать косвенной дискриминацией.

В деле С – 55/94 Суд ЕС разъяснил: «Из созданного Судом прецедентного права следует, что национальные меры, применение которых может воспрепятствовать осуществлению фундаментальных свобод, гарантированных Договором, или сделать их осуществление менее привлекательным, должны отвечать четырем условиям:

– должны применяться недискриминационным образом;

– должны быть оправданы императивными требованиями в общих интересах;

– должны быть подходящими для обеспечения достижения преследуемой ими цели;

– не должны выходить за рамки, необходимые для их достижения»80.

Кроме того, названная Директива регулирует вопросы, связанные с семьями работников, занимающихся самостоятельным трудом.

Главным препятствием в реализации свободы учреждения ipso facto являются расхождения в национальных стандартах выдачи дипломов о соответствующем образовании и присуждении профессиональной квалификации. Важную роль в применении свободы учреждения имеет ст. 53 Договора о функционировании Европейского союза. Основными являются вопросы признания квалификации и регулирования профессий. Евросоюз проделал большую работу по принятию актов, обеспечивающих взаимное признание дипломов и лицензий. Принят ряд директив (№ 84/48ЕС, № 89/49/ЕС, № 92/51/ЕС и № 77/249/ЕС), регламентирующих признание дипломов и квалификации лиц с высшим образованием, а также директивы, регламентирующие признание профессиональной квалификации. Это законодательные акты, регламентирующие трудовую деятельность учрежденных лиц. По каждой профессии существовала отдельная директива Совета. Для принятия правил о взаимном признании каждой профессии требовались разные усилия. Принципы, лежащие в основе всех директив о признании квалификаций, а также ситуаций, не подпадающих под действие директив, довольно просты. Во-первых, в случае если квалификация, присвоенная в другом государстве-члене, по своему содержанию охватывает те же области, что и национальная, она должна приниматься как эквивалентная, за исключением случаев, когда можно доказать, что это не так. В основе лежит идея о взаимном доверии – в случае если два диплома получены после прохождения одинаковой программы и курсов одинаковой продолжительности. Во-вторых, если в структуре образования и опыта работы есть различия, государство пребывания должно объективно оценить, являются ли они эквивалентными отечественному образованию. В-третьих, если обнаруженный общий недостаток знаний или опыта не очень значителен, мигрант должен его восполнить. В деле 340/89 Суд ЕС высказал следующую точку зрения: «Если сравнение показало, что знания и квалификации, удостоверяемые иностранным дипломом и требуемые национальными положениями, соответствуют лишь частично, государство пребывания – член ЕС имеет право требовать, чтобы соответствующее лицо показало, что оно приобрело недостающие знания и квалификации.