Российское гражданство - Олег Кутафин

Убедительным свидетельством этому является, в частности, избирательное право. Еще вчера обладание этим правом считалось непременным атрибутом исключительно гражданина. А уже сегодня в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» указывается (ч. 10 ст. 4): «На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации»92.

В последнем советском законе о гражданстве законодатель, пытаясь подчеркнуть специфический характер связи гражданина с государством, характеризовал ее как политико-правовую, имея в виду, что именно граждане принимают участие в управлении делами своего государства.

Между тем и эта особенность положения граждан в государстве может исчезнуть в ходе последовательного стирания граней между правовым положением граждан и других лиц, проживающих в государстве.

Одним из признаков, характеризующих отличие отношений граждан с государством от отношений с ним не граждан, является, по мнению многих исследователей, устойчивость правовой связи граждан с государством. Думается, однако, что и этот признак не может дать искомого результата.

Например, по мнению В.М. Сафронова устойчивость правовой связи граждан с государством состоит в том, что она возникает с момента приобретения лицом гражданства (рождения или иным путем) и продолжается до его смерти (или утраты гражданства). Но ведь и иностранец или апатрид может родиться на территории чужой страны и прожить в ней всю жизнь. Это значит, что и его правовая связь с государством будет устойчивой.

Кроме того, В.М. Сафронов видел устойчивость правовой связи граждан с государством в том, что она не прекращается даже в том случае, если гражданин выехал за пределы страны, в то время как между иностранцем и государством эта связь длится до тех пор, пока иностранец находится на территории государства93. Однако такое утверждение не соответствует действительности, поскольку и иностранец может не утрачивать правовой связи с государством своего прежнего пребывания, если он на территории этого государства владеет собственностью, обязан платить налоги и т. п.

«В комплексе права и обязанности государства в отношении иностранца и наоборот, – пишет С.В. Черниченко, – не образуют единой устойчивой правовой связи, в то время как сочетание всех взаимных прав и обязанностей государства и гражданина такую связь образует»94.

На чем же основано это утверждение? Может быть на разнице в объемах прав и обязанностей граждан и иностранцев? Нет, считает С.В. Черниченко. «Даже если представить, что какое-либо государство установило абсолютно одинаковые права и обязанности для собственных граждан и иностранцев, то и в этом случае, между указанным государством и находящимися на его территории иностранцами устойчивой правовой связи не возникает»95.

По мнению С.В. Черниченко, даже совпадающие права и обязанности граждан и иностранцев отличаются тем, что первые устойчивы, а вторые нет96. Думается, что такого рода утверждения ничего не могут ни объяснить, ни доказать хотя бы потому, что они не содержат сколько-нибудь серьезной аргументации.

С.А. Авакьян считает, что формула «гражданство есть устойчивая связь лица и государства» означает постоянное существование гражданства, неподверженность его автоматическому воздействию различных внешних факторов, а также обязательность шагов каждой из сторон – лица и государства – для его приобретения или изменения97. Однако какие бы соображения автор ни вкладывал в свое разъяснение устойчивости связи лица и государства, ясно лишь то, что они также не могут служить доказательством отсутствия такой связи между иностранцами и государством, на территории которого они проживают.

Таким образом, можно утверждать, что ни одно из используемых сегодня в литературе определений гражданства не содержит признаков, позволяющих отграничивать его обладателей от всех других лиц, проживающих на территории данного государства.

Между тем такой признак на самом деле имеется. И искать его нужно, думается, в тех отношениях, которые известный болгарский ученый-государствовед Б. Спасов называл отношениями принадлежности98.

Гражданство является неотъемлемым элементом современной государственной организации общества. Государство и его граждане связаны единством территории. В государственно-организованном обществе существует необходимость закрепления того факта, что в обычных условиях большинство граждан государства проживает на его территории. Именно такое постоянное проживание на территории государства и является наиболее типичным и прочным видом фактической связи лица с государством. Наличие такой связи и закрепляется юридически посредством института гражданства. Оно является основой и всех известных определений гражданства.

Однако при формулировании этих определений не всегда учитывается, к сожалению, тот факт, что институт гражданства в любом государстве выполняет двоякую социально-юридическую функцию. С одной стороны, гражданство является средством и способом защиты прав человека, с другой – институтом защиты прав и институтов государства. Равновесие между этими двумя аспектами функциональной характеристики гражданства является отражением фактического соотношения интересов и прав личности, и прав и интересов общества и государства. И, наоборот, отсутствие такого равновесия является свидетельством нарушения интересов либо личности, либо общества и государства.

Обусловленная многими известными факторами исторического, социального и политического характера, победа государственного начала в нашей стране в советский период получила отражение, в частности, в определении гражданства как принадлежности лица к государству. Это определение не было изобретением советского тоталитаризма. Оно возникло задолго до советской власти, в период феодализма, и, просуществовав довольно длительное время, причем в самых разных по своему государственному устройству странах, стало использоваться, в конечном счете, как наиболее очевидный признак гражданства, служащий однозначному отграничению граждан от всех других жителей данного государства. Его основной недостаток заключался в том, что он имел достаточно ярко выраженный феодально-тоталитарный оттенок. Первоначально в нем нашли выражение личная зависимость крестьянина-крепостного от феодала, а с установлением абсолютизма, в период, когда происходит концентрация государственной власти в процессе образования национальных государств, начинает оформляться принадлежность всего народа монарху как выразителю суверенной воли.

Попытки в последующем изменить соотношение индивидуального (личностного) и коллективного (государственного) начал в организации общества в пользу первого из них получили отражение в определении гражданства как устойчивой правовой связи человека с государством. Очевидно, что речь шла об отказе от прежнего видения характера отношений между государством и человеком, в котором права и интересы человека подчинены правам и интересам коллектива, общества и государства, и делалась попытка утверждения принципиально нового типа отношений между ними как некими равноправными партнерами.

Однако не нарушила ли эта попытка упоминавшегося ранее равновесия? Думается, что нарушила. Более того, она фактически ликвидировала единственный реальный признак, который давал возможность отграничения граждан от всех остальных жителей государства.

Поэтому представляется более правильным при определении гражданства вернуться к упомянутым уже ранее отношениям принадлежности, очистив их от всяких наслоений феодализма и тоталитаризма. По нашему мнению, именно таким отношением является принадлежность лица к народу государства, делающая это лицо гражданином этого государства.

Как известно, лица, проживающие на территории Российской Федерации, образуют ее население. Оно состоит из российских граждан, а также из иностранных граждан и лиц без гражданства.

В своей совокупности граждане России образуют многонациональный народ Российской Федерации. Народ, в отличие от населения страны, – категория политическая, так как он является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. Поэтому принадлежность к народу и выражает сущность российского гражданства. В принципе существование государства зависит не от существования гражданства, а от существования индивидов, подчиненных его правопорядку. Однако именно граждане придают каждому государству его специфические черты, отличающие его от любого другого государства.