Муниципальное право России: курс лекций - Александр Писарев

Предусмотренная Законом об общих принципах организации местного самоуправления процедура отзыва оказалась трудно осуществимой. Законом закреплен неоправданно высокий процент голосов избирателей, который необходимо обеспечить, чтобы отзыв состоялся. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не предусматривает порог (процент) участия избирателей в голосовании. Выборы признаются состоявшимися при любом количестве избирателей, принявших участие в голосовании. Но вот за отзыв должно проголосовать не менее половины от общего числа всех избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

В современных условиях такой результат, при общей весьма низкой явке избирателей на муниципальные выборы, практически недостижим, а значит, депутатам, членам выборного органа, выборным должностным лицам местного самоуправления можно не опасаться досрочного отзыва. Кроме того, общая численность избирателей в муниципальном образовании существенно отличается от общей численности избирателей в избирательном округе. Поэтому депутата, избранного в небольшом округе, отозвать все же легче, чем депутата, избранного по пропорциональной избирательной системе (по списку кандидатов), при которой избирательным округом является все муниципальное образование и необходим более высокий процент явки избирателей на голосование по отзыву. Такой подход нарушает принцип равной гарантированности статуса депутата. По этой же причине практически невозможным становится и отзыв избранного в ходе муниципальных выборов главы муниципального образования.

Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

В ст. 24 Закона об общих принципах организации местного самоуправления предусматривается необходимость проведения голосования на всей территории или на части территории муниципального образования и получения согласия населения на изменение границ муниципального образования или его преобразование.

Согласие населения, выраженное путем голосования, необходимо в следующих случаях:

1) при изменении границ муниципальных районов с отнесением территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов – с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов;

2) при изменении границ поселений, влекущем отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, – с согласия населения данных населенных пунктов либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений;

3) при объединении двух и более поселений, не влекущем изменения границ иных муниципальных образований, – с согласия населения каждого из поселений либо на сходах граждан;

4) при разделении поселения, влекущего образование двух и более поселений, – с согласия населения каждого из образуемых поселений либо на сходах граждан;

5) при изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом либо лишением его статуса городского округа в соответствии с законом субъекта РФ – с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется либо в состав которого включается городское поселение. Голосование проводится раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района. При отсутствии согласия населения поселения и (или) населения муниципального района изменение статуса городского поселения не допускается.

Голосование назначается представительным органом муниципального образования.

Порядок проведения голосования аналогичен порядку, установленному федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, вытекающих из Закона об общих принципах организации местного самоуправления, в частности:

1) по вопросам, вынесенным на голосование, разрешается проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности;

2) положения закона, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, при указанных голосованиях не применяются.

Итоги голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

8.5. Сход граждан

Формой прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления Закон об общих принципах организации местного самоуправления признает также сход граждан. Этот институт непосредственной демократии имеет длительную историю своего развития: он активно применялся в дореволюционной России, в советское время, используется и в современный период.

В годы советской власти не устанавливалось принципиальных различий между сходами и собраниями граждан. Правовое положение собраний (сходов) граждан закреплялось в нормативных правовых актах в качестве одной из форм решения населением различных вопросов по месту жительства. Определялся конкретный перечень вопросов, которые находились в ведении собраний (сходов).

Собрание и сход граждан имеют схожую природу, но употребление различных терминов все же не случайно. Сход традиционно воспринимался как собрание сельских жителей, форма временного объединения людей с целью выработки и принятия коллективного решения в сравнительно небольших по численности поселениях по вопросам хозяйственной и социально-культурной жизни. Сход имел возможность (и право) принимать обязательные для всего поселения решения.

► Под собранием понимается временное объединение жителей небольшого населенного пункта или части населенного пункта в конкретно определенное время для коллективного обсуждения и решения каких-либо местных проблем и вопросов.

Принятое на собрании решение не выходит за круг интересов собравшихся граждан и потому носит локальный и рекомендательный характер.

С начала 90-х гг. ХХ в. собрания, сходы граждан включаются в механизм местного самоуправления, а их статус закрепляется уже законом. Например, Закон РФ от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации» относил собрания (сходы) граждан к числу форм осуществления территориального общественного самоуправления.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления разграничил понятия схода и собрания граждан.

В ст. 25 Закона об общих принципах организации местного самоуправления определяется, что сход граждан проводится в поселении для решения вопросов местного значения.

В ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления определено, что собрания граждан могут проводиться на части территории муниципального образования для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления.

Теперь только сход граждан осуществляет полномочия представительного органа местного самоуправления в полном объеме, включая вопросы, отнесенные к исключительной компетенции представительного органа, в случаях, когда представительный орган не образуется в соответствии с уставом муниципального образования.

Сход проводится в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Глава муниципального образования осуществляет созыв схода по собственной инициативе либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Порядок реализации такой инициативы определяется уставом муниципального образования.

Председательствует на сходе глава муниципального образования, хотя сход вправе избрать председателем и иное лицо. Обеспечивает проведение схода глава местной администрации. Он решает организационные, финансовые, информационные и иные вопросы обеспечения схода. Выборные лица местного самоуправления участвуют в сходе граждан в обязательном порядке. Однако их отсутствие не является основанием признания неправомочности схода.

Сход правомочен принимать решения при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Решения принимаются большинством голосов участников схода граждан.