Муниципальное право России: курс лекций - Александр Писарев

В уставе территориального общественного самоуправления устанавливаются:

1) территория, на которой оно осуществляется;

2) цели, задачи, формы и основные направления деятельности;

3) порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления;

4) порядок принятия решений;

5) порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;

6) порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления.

Дополнительные требования к уставу территориального общественного самоуправления органами местного самоуправления устанавливаться не могут.

Устав территориального общественного самоуправления не отнесен законом к муниципальным правовым актам. Предполагается, что на данном уровне не требуются инструменты публично-властного воздействия и правотворческие полномочия, а достаточно механизмов самоорганизации населения. Устав действует только в границах данного территориального общественного самоуправления.

В действующем законодательстве содержится весьма противоречивая формулировка, касающаяся предоставления прав юридического лица. В ч. 5 ст. 27 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закреплено, что территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.

Данная формулировка требует уточнения и корректировки с учетом требований гражданского законодательства. Ведь территориальное общественное самоуправление – это самоорганизация граждан для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Допустимо ли самоорганизацию считать юридическим лицом? Не случайно в соответствии со ст. 41 Закона об общих принципах организации местного самоуправления права юридического лица предоставляются не муниципальному образованию, а органам местного самоуправления.

8.7. Правотворческая инициатива граждан

► Правотворческая инициатива граждан реализуется в форме внесения подготовленного инициативной группой граждан проекта муниципального правового акта на рассмотрение органа или должностного лица местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в порядке, предусмотренном федеральным законом и нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Эта форма прямой демократии была закреплена еще в ст. 25 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с названным Законом населению предоставлялось право вносить проекты правовых актов по вопросам местного значения в органы местного самоуправления в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Орган местного самоуправления обязан был рассмотреть этот проект на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения обнародовать. Детальной регламентации этой процедуры в законе не было.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления закрепил основные требования к порядку реализации правотворческой инициативы граждан, к которым относится:

1) минимальная численность инициативной группы граждан – не более 3 % от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом;

2) проект муниципального правового акта может вноситься инициативной группой на рассмотрение и органов местного самоуправления, и должностных лиц местного самоуправления;

3) проект муниципального правового акта подлежит обязательному рассмотрению органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта;

4) коллегиальный орган местного самоуправления рассматривает поступивший от граждан проект муниципального правового акта на своем открытом заседании;

5) срок рассмотрения инициативного проекта муниципального правового акта составляет три месяца со дня его внесения;

6) представителям инициативной группы обеспечивается возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта;

7) принятое по результатам рассмотрения проекта решение органа или должностного лица местного самоуправления должно быть мотивированным;

8) решение органа или должностного лица местного самоуправления официально в письменной форме доводится до сведения инициативной группы, внесшей проект муниципального правового акта;

9) гарантией реализации правотворческой инициативы граждан даже при отсутствии нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации такой инициативы, является право граждан действовать в порядке, установленном в ст. 26 Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

Близкий к российскому варианту петиционный порядок реализации правотворческой инициативы граждан предусмотрен в законодательстве некоторых европейских государств, например, в Австрии, Испании, Италии. Общим для них является то, что принятие решения по существу правотворческой инициативы граждан полностью зависит от благожелательного или отрицательного отношения соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления к такой инициативе. Они могут отказать гражданам в принятии инициируемого ими проекта муниципального правового акта по самым различным основаниям, достаточно легко отклонить все нежелательные для местной власти инициативы. Российский федеральный закон не предусматривает, как, например, в США при реализации подобной процедуры, преодоление отрицательного решения муниципальных органов и должностных лиц через обращение к местному референдуму.

Органы и должностные лица местного самоуправления не обязаны доводить до сведения всех граждан (обнародовать) принятое ими по результатам рассмотрения поступившей правотворческой инициативы решение, достаточно направить официальное письмо только самой инициативной группе.

Правотворческая инициатива граждан как институт прямой демократии пока не получила широкого распространения в практике российского местного самоуправления. Не в последнюю очередь на это влияет сложная подготовительная работа (трудности с подготовкой проекта муниципального правового акта, отвечающего всем предъявляемым требованиям; проведение работы по убеждению граждан в необходимости принятия такого акта; агитация населения в поддержку именно данного варианта правового акта; необходимость сбора большого числа подписей граждан в поддержку инициативы (особенно в крупных по численности населения муниципальных образованиях, где 2–3 % подписей, а это сотни или тысячи человек); отсутствие законодательной регламентации финансового обеспечения правотворческой инициативы) при совсем не гарантированном положительном результате этой работы.

8.8. Публичные слушания

► Публичные слушания – открытые обсуждения проектов муниципальных правовых актов с участием жителей муниципального образования, проводимые представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования.

Публичные слушания являются новой формой участия населения в осуществлении местного самоуправления, предусмотренной ст. 28 Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

В предшествующие годы проведение публичных слушаний регламентировалось законодательством некоторых субъектов РФ, а также нормативными правовыми актами отдельных муниципальных образований. Широкого распространения практика проведения публичных слушаний не получила, прежде всего из-за отсутствия соответствующего правового регулирования этого института на федеральном уровне.

Публичные слушания обеспечивают реализацию принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления, укрепляют связи органов и должностных лиц местного самоуправления с населением, способствуют информационной открытости принимаемых решений, что позволяет гражданам влиять на выработку этих решений.

Действующее федеральное законодательство все шире использует механизм публичных слушаний, закрепляя обязательность их проведения органами местного самоуправления в самых различных ситуациях.

Например, в соответствии со ст. 28 Градостроительного кодекса РФ требуется проведение публичных слушаний граждан по проектам генеральных планов поселений и городских округов, в том числе по внесению в эти планы изменений.