Сильное государство - Френсис Фукуяма

Рис. 3. Мощь государства (гипотетическая).

С восстановлением акцента на качестве институтов власти в 1990-х гг. был разработан ряд соответствующих индексов, что помогло расположить страны вдоль оси Y. Один из них — индекс восприятия коррупции (Corruption Perception Index), разработанный «Transparency International», который основан на обзоре данных, поступающих главным образом из деловых сообществ, действующих в этих странах. Другой параметр — это разработанный частным образом Индекс риска по странам (International Country Risk Guide Numbers), который разделен на отдельные системы оценки коррупции, законности и порядка и качества бюрократии. Кроме того, Всемирный банк разработал показатели управления (governance indicators), покрывающие 199 стран (Кауфман, Крей и Маструцци 2003; показатели по 6 аспектам управления доступны www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2002/ ). Существуют также более широкие системы оценки политических прав, например, индекс политической свободы и гражданских свобод агентства «Freedom House», который объединяет демократию и права личности в одно число — характеристику, или данные Polity IV [Этот набор данных скомпилирован Монти Маршаллом и Кейтом Джаггером и доступен на www.cidcm.umb.edu/inscr/polity. — Примеч. автора.]  по характеристикам режима.

Если мы объединим эти два аспекта — сферу влияния и силу власти — в простой график, то получим матрицу, подобную изображенной на рис. 4. Эта матрица четко делится на четыре квадранта, которые имеют очень разные последствия для экономического роста. С точки зрения экономистов, оптимальным является квадрант I: здесь ограниченная сфера влияния государственных функций сочетается с устойчивой эффективностью государственных и общественных институтов. Экономический рост, конечно, прекратится, если государство слишком приблизится к началу координат и не будет выполнять свои минимальные функции, такие как защита прав собственности, однако экономический рост будет снижаться и по мере того, как государства сдвигаются вправо вдоль оси X.

Рис. 4. Государственность и эффективность.

Экономический успех, конечно, не единственная причина предпочесть заданную сферу влияния государственных функций; многие европейцы считают, что эффективность типа американской достигается ценой социальной справедливости, и предпочитают находиться в квадранте II, а не в квадранте I. С другой стороны, худшее с точки зрения экономической эффективности место — квадрант IV, где неэффективность государства приобретает форму амбициозного диапазона активностей, который не может быть хорошо реализован. К сожалению, именно в этой области находится огромное число развивающихся стран.

Рис. 5. Матрица государственности.

Для наглядности я разместил внутри этой матрицы ряд стран (рис. 5). Соединенные Штаты, например, имеют менее крупный государственный сектор, чем Франция или Япония; они не пытаются управлять неограниченными переходами между секторами риска через размещение кредитов, как поступала в индустриальной политике в I960—1970-х гг. Япония, но не делают подобный вид высококачественной бюрократии высшего уровня предметом гордости, как grande école [Высшая школа (фр.)] во Франции. С другой стороны, качество бюрократии США значительно выше, чем в большинстве развивающихся стран. Турция и Бразилия, напротив, проводили большую долю ВНП через свои государственные секторы, управляли национальной индустрией и регулировали и защищали широкую область экономической активности.

Расположить страны точно в различных квадрантах практически невозможно, если нет других критериев, кроме одного: как государственная мощь отдельно взятой страны перераспределяется между административными органами. В Японии система государственного социального обеспечения не столь всеохватна, чем во Франции или Германии, если определить ее величину по отношению к общему распределению доходов или социальным программам. Зато она использует регулирование (например, осуществляет защиту малых семейных предприятий розничной торговли) и некоторые микроэкономические компоненты, такие как уровень заработной платы и стаж работы, для обеспечения эквивалентной сети социальной защиты. Тем не менее, индустриальная политика Японии исторически более склонна к вторжению на чужой рынок, чем в странах Западной Европы, и уровень регулирования производства отечественных товаров здесь высок. Таким образом, не очень ясно, где расположить на диаграмме Японию — слева или справа от типичной европейской социально обеспеченной страны.

Вполне очевидно также, что с течением времени страны внутри этой матрицы могут перемещаться. На самом деле одно из значений матрицы заключается в том, что она демонстрирует динамическую природу изменений в государственности. Так, бывший Советский Союз перешел от государства с очень широкой сферой влияния (например, отсутствие частной собственности) и умеренными административными возможностями к государству с гораздо более узкой сферой действенного приложения государственных функций и соответственным образом уменьшенных возможностей государства. То же можно сказать и о Японии последних двух десятилетий: она предпринимала нерешительные попытки либерализации рынка, приватизации некоторых компаний с государственной формой собственности и дерегулирования некоторых видов местной промышленности (в основном вследствие международного давления), в то время как видимая роль самой вредоносной части ее госаппарата (в особенности министерства финансов) ослабела, или же занималась исключительно социальными интересами. Поэтому приблизительно между 1980 и 2000 гг. и Япония, и Советский Союз/Россия демонстрируют перемещение своих государственных секторов в одинаковом, юго-западном направлении, хотя они очевидно стартовали с разных мест и движутся с очень различными скоростями (рис. 6).

Рис. 6. Изменение во времени силы государственных институтов и сферы влияния государственных функций.

Эти примеры составляют резкий контраст с примером Новой Зеландии, которая в середине 1980-х гг. под руководством лейбористской партии и министра финансов Роджера Дугласа начала серию либеральных реформ. Примерно в начале 1980-х гг. Новая Зеландия стала одной из стран с очень широко развитой системой социального обеспечения, однако невероятно выросший государственный долг и постоянное снижение текущих платежей свидетельствовали о явном движении к кризису. Начальный набор реформ стартовал в 1984 г. падением новозеландского доллара, отменой валютного контроля, сельскохозяйственного и потребительских субсидирований, лицензирования импорта, стимулирования экспорта, изменения налоговой структуры от налогов на доходы и налогов с продаж до налога на потребление и приватизацией некоторых отраслей государственной промышленности (New Zealand State Services Commission 1998). Всё это были классические меры для уменьшения сферы влияния государства. Но с принятием постановления о государственном секторе в 1988 г. началась вторая фаза процесса реформирования, нацеленная на усиление административной мощи ядра оставшихся государственных учреждений. Эти реформы потребовали от департаментов ежемесячных финансовых отчетов, в соответствии с коммерческими стандартами отчетности, передавать их особым руководителям управлений, нанятым по временным контрактам, устанавливающим условия их деятельности, увеличили осмотрительность и свободу действий управленцев, позволяя регулировать совокупность воздействий на производителей товаров, сохраняя общий объем производства, и установили систему ответственности, используя подобные контрактам внутриправительственные соглашения (Schick 1996; Boston и др. 1996). Таким образом, капиталы Новой Зеландии в середине 1990-х г. перемещались в основном в северо-западном направлении.

Сфера влияния, сила и экономическое развитие

Программа развития многих международных финансовых институтов (IFI) заметно сместилась в 1990-х годах в направлении, которое может быть проиллюстрировано следующим образом: без сомнения, лучше находиться в квадранте I, чем в квадранте IV, но что лучше — быть в квадранте II, то есть иметь сильные государственные и общественные институты и широкую сферу влияния государства, или в квадранте III, то есть иметь слабые институты и узкую сферу влияния государства? В начале 1990-х многие экономисты предпочитали квадрант III, исходя из того, что рынки могут самоорганизовываться, или на том, что государственные институты и остающиеся государственные возможности каким-то образом смогут сами себя обеспечить. Так называемый «Вашингтонский консенсус» был вполне разумным перечнем экономических и политических мер, направленных на продвижение стран влево вдоль оси X посредством уменьшения защиты тарифов, приватизации, снижения субсидий, дерегуляризации и т.п. В соответствии со всем этим у бразильского правительства не было причин управлять прокаткой стали или у Аргентины — создавать местную автомобильную промышленность. Во многих случаях переходящим к рынку странам и странам с появляющимися признаками рыночной экономики было рекомендовано по возможности быстро двигаться в сторону сужения сферы влияния государства, потому что политическое окно для проведения реформ подобного рода может закрыться очень быстро, а потому лучше пережить трудности, созданные всеми нововведениями сразу.