Сильное государство - Френсис Фукуяма

Что, с точки зрения экономической эффективности, более важно: уменьшение сферы влияния государства или увеличение силы государства? Иными словами, если страна вынуждена выбирать между путями III и IV на рис. 7, какой из них приведет к большему росту? Конечно, это важно обобщить, так как экономическая выполнимость будет зависеть от обсуждаемых специфических возможностей государственных институтов и государственных функций, так же как от множества других факторов. Очевидно, тем не менее, что в широком смысле сила государственных институтов более важна, чем сфера влияния государственных функций. В итоге мы имеем рекорд роста в Западной Европе, где сфера влияния государственных функций значительно больше, чем в Соединенных Штатах, но сильны и государственные учреждения. Я обосновал в другой статье (Fukuyama и Marwah 2000), что причины великолепного развития Восточной Азии по сравнению с Латинской Америкой на протяжении последних сорока лет, вероятно, в большей степени связаны с превосходными государственными институтами в этом регионе, чем с различием в сферах влияния государства. Эффективные экономики Восточной Азии потрясающе сильно отличаются в смысле сфер влияния государства и имеют разброс от минимализма Гонконга до крайнего интервенционизма Южной Кореи, где средний уровень внутренней защищенности в период ее интенсивного роста был так же высок, как в Аргентине (Amsden 1989). Все эти страны тем не менее достигли экстраординарных темпов роста ВВП на душу населения. Противоположность им составляет Латинская Америка с худшими, чем в Азии, сферами влияния, фактически в каждом аспекте.

Рис. 8. Соотношение собираемости налогов и валового национального продукта (ВВП) на душу населения.

Следующим основанием для вывода, что при определении темпов долговременного экономического роста сила государства важнее сферы влияния, служит несомненная строго положительная корреляция между ВВП на душу населения и процентом ВВП, изъятым правительствами (рис. 8), в самых разных странах. Это значит, что более богатые государства имеют тенденцию получать основную часть национального благосостояния через государственный сектор (World Bank 2002). Скорость получения налогов, конечно, служит мерилом сферы действия государства, особенно для стран с более высоким уровнем доли ВВП на душу населения, но она служит и мерилом административной мощи (и все чаще и чаще используется международными финансовыми институтами в качестве одного из базовых показателей). Это значит, что некоторым странам, возможно, хотелось бы получать от сбора налогов более высокую долю ВВП, но они не способны добиться этого из-за того, что не в состоянии контролировать желание платить налоги и проводить в жизнь налоговое законодательство. Такая строгая положительная корреляция между собираемостью налогов и уровнем развития государства позволяет предположить, что излишне широкая сфера его влияния требует длительного уравновешивания за счет положительного воздействия большей административной мощи. [Некоторые формы налогообложения, такие как дифференциальные пошлины и другие налоги международной торговли (World Bank 2002), однозначно отрицательно сказываются на росте. — Примеч. автора.]

Новая общепринятая мудрость

Большая часть того, что изложено выше о важности сильного государства сегодня, имеет крайне важное значение для сообщества политически развивающихся стран, для которого мантрой, по крайней мере с 1997 г., служит выражение: «суть государственных учреждений» (World Bank 1997; World Bank 2001). Забота о силе государства, проявляемая под разнообразными государственными лозунгами, в том числе «управление», «государственная мощь» или «качество формальных процедур», всегда была связана (под различными названиями) с экономикой развития. Это прекрасно освещено в книге Эрнандо де Сото «Иной путь» (de Soto 1989), напомнившей развивающемуся обществу о важности формальных прав собственности и, более широко, значении для эффективности успешно функционирующих легальных институтов. Де Сото (de Soto 1989, с. 134) поручил группе исследователей определить, как долго они будут получать документы для открытия малого предприятия в Лиме (Перу); потребовалось пройти утверждение в 11 учреждениях, потратить 10 месяцев и 1231 долларов, чтобы получить законное разрешение на открытие своего дела. Аналогичные действия в Соединенных Штатах и Канаде заняли бы меньше 2 дней. Неэффективность упомянутого процесса была в значительной степени привнесена новой формализацией делопроизводства, и де Сото пришел к выводу, что она вызвана бедностью предпринимателей в неформальном секторе. Этот неформальный сектор, вполне динамичный, часто служит единственным источником определенных товаров и услуг для местных жителей выгоды и удобства обслуживания, но делает это ценой потери формальности отношений, получения навязанных прав собственности, ограничения инвестиционных горизонтов и встречает все прочие препятствования малому бизнесу, исходящие от большого бизнеса.

Сообщество сторонников политического развития, таким образом, оказывается в несколько смешном положении. Эра после Холодной войны началась интеллектуальным диктатом экономистов, которые активно настаивали на либерализации и уменьшении влияния государства. Десять лет спустя многие экономисты сделали вывод, что большая часть наиболее важных переменных, влияющих на развитие, вовсе не экономические, а относятся к формальной стороне отношений и политике. То есть нисколько не учитывались аспекты государственности, которые необходимо было исследовать, то есть построение сильного государства, с точки зрения развития и которые игнорировались по причине сосредоточения внимания исключительно на сфере влияния государства. Многие экономисты нашли опору своим взглядам в покрытых пылью книгах 50-летней давности об общественном администрировании или заново «изобретали колесо» в области развития антикоррупционных стратегий.

Сегодня общепринятая мудрость гласит, что институты являются определяющей переменной процесса развития, и на протяжении последних нескольких лет множество различных экспериментальных исследований полностью подтвердили это (см., например, среди прочих, Robinson, Acemoglu и др. 2000, Easterly 2001, van de Walle 2001). Кроме того, существует огромное количество литературы о государственных учреждениях и промышленном развитии (см. Klitgaard 1995; Grindl 1997, 2000; Tendler 1997; World Bank 1997, 2000, 2002).

Нам необходимо учитывать «общепринятую мудрость» во всех ее формах. Вулкок и Притчетт (Woolcock и Pritchett 2002) говорили о проблеме «Посмотрим на Данию» («Getting to Denmark»), где Дания рассматривается в основном как развитая страна с хорошо функционирующими государственными институтами. Дания в наших глазах выглядит привлекательно, но мы мало знаем о том, как Дания стала такой исторически. Тем более сложно применить это знание к странам столь далеким от Дании и исторически и культурно, как Сомали или Молдова? Что можно там применить и имеет ли право на существование обобщенная теория институтов? Что обеспечит основу для руководящей политики в бедных странах?

Вернемся к проблеме неопределенности, связанной в современном понимании с термином «учреждение». С развертыванием в сложной науке точных измерений линейных пространств исследования развития в начале 1990-х гг. эта сфера стала во многих смыслах хаотической. Демократия, федерализм, децентрализация, совместная деятельность, социальный капитал, культура, тендерные и этнические проблемы и этнические конфликты — все это добавляется в «котел» развития как ингредиенты, придающие окончательный вкус рагу (Einhorn 2001). Все ли эти аспекты концепций развития формальных отношений учтены, и если да, то каким образом? Равный ли у них приоритет? Связаны ли они друг с другом? И как сделать, чтобы они способствовали ускорению развития?

Предложения о создании учреждений

Если основная проблема, в которой мы пытаемся разобраться, это компетенция государственных учреждений, то мы можем начать с аспекта предложения, с вопроса, какие учреждения важны для экономического развития и как они должны быть выстроены. Существует четыре взаимосвязанных аспекта, которые следует рассмотреть: (1) организационное проектирование и менеджмент, (2) создание политической системы, (3) основы легитимности и (4) культурные и структурные факторы.

Организационное проектирование и менеджмент

Первый аспект организационного проектирования и менеджмента соответствует области занятий менеджментом (и бизнес-школами) в приложении к частному сектору, и общественного администрирования в отношении общественного сектора. Общественное администрирование — это крупная и хорошо развитая сфера деятельности, состоящая из множества специализированных дисциплин. Это базовая часть специальных знаний, которую можно довольно быстро освоить и получить соответствующие полномочия. Неоднократно делались попытки формализовать знания об организациях, сведя их в теорию, близкую микроэкономической (в самом деле, некоторые экономисты рассматривают ее как ветвь микроэкономики), но эти попытки не были вполне удовлетворительны. Во 2-й главе этой книги я рассматриваю вопрос о состоянии изучения общественного администрирования и о причинах, по которым единая теория организаций невозможна.