Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Монография - Виктор Гончаров

В ч. 2 ст. 8 Конституции России закрепляется, наряду с частной и государственной, муниципальная форма собственности. Это положение согласуется с нормами ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления, которая посвящена источникам финансирования местного самоуправления, или, в более широком понимании, финансово-экономической основе местного самоуправления.

С точки зрения построения местного самоуправления в России, нормы ч. 2 ст. 8 Конституции РФ имеют принципиальное значение, так как на конституционном уровне закреплено право органов местного самоуправления выступать собственниками различного имущества. Соответственно, имущество, находящееся в муниципальной собственности, может стать мощным рычагом формирования экономической самостоятельности местного самоуправления. Тем более, что согласно ч. 2 ст. 9 в собственности муниципальных образований может находиться земля.

Основной же статьей главы 1 Конституции РФ, посвященной непосредственно местному самоуправлению, является ст. 12, в которой содержится чрезвычайно важное положение о том, что: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»[29].

Это означает, что в России на конституционном уровне закрепляется децентрализованная система управления. Принцип децентрализации управления необходимо понимать не в смысле полного отсутствия центрального управления, а сочетания центрального и местного управления, исходя из принципа необходимого разделения полномочий между уровнями публичной власти и территориальной юрисдикции административных органов.

Процесс политической децентрализации, связанный с передачей полномочий на нижние уровни с образованием автономии местного самоуправления, вовсе не должен означать отторжение государством самостоятельных общин или желание этих общин быть совершенно автономными от государства.

Несмотря на то, что органы местного самоуправления не являются структурными подразделениями органов государственной власти и не состоят с ними в отношениях соподчинения, они не являются абсолютно отделенными от государства. Органы местного самоуправления лишь наделены законом самостоятельностью в определенных областях.

Самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов подразумевает и наличие у них собственной компетенции. В Конституции РФ содержится указание на некоторые из вопросов местного значения (ст. 130, ст. 132 гл. 8). Гораздо более полный их перечень содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

В то же время органы местного самоуправления обязаны действовать в соответствии с законодательством Российской Федерации и в рамках государственной политики.

Соответственно, нельзя говорить о том, что на основе Конституции РФ произошло фактическое отделение местного самоуправления от государства, местной власти от государственной власти. Нужно же говорить о том, что местное самоуправление относительно самостоятельно.

Нужно указать также на то, что нормы о местном самоуправлении содержатся не только в главе 1 Конституции РФ, которая непосредственно посвящена основам конституционного строя Российской Федерации, но и в главе 8, полностью посвященной местному самоуправлению.

В ст. 130–133 Конституции РФ 1993 года содержатся нормы, дополняющие нормы о местном самоуправлении главы 1 Конституции РФ. Одновременно, нормы ст. 130–133 основываются на соответствующих положениях главы 1 Конституции РФ.

Несмотря на то, что положения главы 8 Конституции РФ не относятся к основам конституционного строя России, нельзя недооценивать их значение в контексте институционализации местного самоуправления в нашем государстве. Они будут более подробно рассмотрены нами в последующих частях настоящего монографического исследования.

В федеративном государстве, каким является Россия, закрепление в федеральной конституции принципа местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя означает, что местное самоуправление должно быть также закреплено и в конституциях, и уставах субъектов Федерации.

В настоящее время в конституциях (уставах) всех субъектов Российской Федерации содержится специальный раздел или глава, посвященная местному самоуправлению, в которой воспроизводятся нормы главы 1 и главы 2 Конституции РФ о местном самоуправлении и прописываются особенные положения, касающиеся организации и осуществления местного самоуправления на территории конкретного субъекта Российской Федерации.

Далее конституционные нормы и нормы конституций (уставов) субъектов РФ о местном самоуправлении конкретизируются в уставах муниципальных образований.

Как отмечается в аналитическом вестнике комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления, в Конституции РФ закреплены следующие основные принципы местного самоуправления[30]:

1. Осуществление местного самоуправления на всей территории России.

2. Самостоятельное определение муниципальными образованиями в соответствии с законодательством в своих уставах собственного правового положения, структуры и статуса органов муниципального управления.

3. Недопустимость образования органов местного самоуправления и назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.

4. Подотчетность и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования.

5. Запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти.

6. Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, органами и должностными лицами местного самоуправления и невозможность прямой отмены решений муниципальных органов и должностных лиц государственными органами и должностными лицами.

7. Организационная самостоятельность органов местного самоуправления подкрепляется законодательными мерами по расширению их экономической и хозяйственной самостоятельности, институтами муниципальной собственности и местного бюджета.

8. Судебная защита местного самоуправления.

Эти принципы можно считать принципами, на основе которых возникают, изменяются и прекращаются общественные отношения по поводу организации местного самоуправления в России, которые являются частью политических, экономических и социальных отношений, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации.

Принцип, указанный в аналитическом докладе под номером один, по нашему мнению, является важнейшим в силу основных принципов, лежащих в основе политических общественных отношений по поводу местного самоуправления.

Местное самоуправление реализуется на всей территории Российской Федерации, однако фактически это означает, что на территории государства должны быть созданы территориальные автономные образования, в которых и реализуется местная власть. Такими автономными образованиями в Российской Федерации являются муниципальные образования.

В юридическую практику термин «муниципальное образование» впервые был введен Гражданским кодексом РФ от 2000 г. Однако и в Конституции РФ, и в Гражданском кодексе понятие «муниципальное образование» не отличается четкостью формулировки. Как отмечает О. М. Рой, «при сопоставлении Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса можно заключить, что под муниципальным образованием следует понимать «некую территорию, на которой проживает население (необязательно компактно и оседло), или городскую территорию (район в городе), приобретшую особый статус (статус муниципального образования), позволяющий им участвовать в гражданских правоотношениях, осуществлять самостоятельную социальную и экономическую политику»[31].

Отметим, что ключевая категория местного самоуправления – муниципальное образование, не отражена в главе 1 Конституции РФ и, соответственно, не попала в основы конституционного строя.

значение же категории «муниципальное образование» переоценить невозможно, так как только в пределах муниципального образования правомочны органы местного самоуправления, население может самостоятельно решать вопросы местного значения, существует местная власть. Соответственно, пока на территории субъекта РФ не образованы муниципальные образования, даже несмотря на то, что в Конституции РФ сказано, что местное самоуправление осуществляется на всей территории России, местного самоуправления фактически быть не может.

Также значение муниципального образования в том, что с его появлением в законодательстве и правоприменительном обороте появилась возможность говорить не просто о самоуправлении, как об общественной самодеятельности на основе закона, а о местной власти в смысле принадлежности ее органам местного самоуправления, расположенным на определенной законом территории.