Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Монография - Виктор Гончаров

Так или иначе, в основе спора находится вопрос о положении органов местного самоуправления в системе публичной власти и соотношении компетенции органов местного самоуправления и органов государственной власти.

Нужно отметить и то, что в настоящее время в научной литературе не существует единого, устраивающего всех без исключения специалистов, определения местного самоуправления. В то же время без понимания местного самоуправления как некой сферы деятельности органов публичной власти невозможно дальнейшее продвижение к разрешению вопроса о местном самоуправлении как форме публичной власти.

Итак, И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов понимают под местным самоуправлением «процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, основанный на следующих принципах: разумное сочетание представительских институтов и институтов непосредственной демократии; предоставление всем субъектам территориальных сообществ жителей широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов; политико-правовая привязанность органов местного самоуправления к коренным запросам жителей»[39].

В. А. Баранчиков пишет, что местное самоуправление – «это децентрализованная форма организации территориальной публичной власти, которая обеспечивает исполнение законов и других нормативно-правовых актов органов государственной власти в пределах территории разных видов поселений самим населением и образуемыми им самостоятельно органами местного самоуправления и избираемыми и назначаемыми должностными лицами»[40].

По мнению И. В. Васильева, «Местное самоуправление в первом приближении – это самостоятельное устройство своих дел территориальными сообществами, действующими в установленных пространственных границах. Это особый вид самоуправления, выступающий составной частью общей системы социального управления, т. е. системы организации общественной жизни в данной стране. В этом качестве местное самоуправление обладает рядом признаков, обозначающих его как многоаспектный политико-правовой институт, присущий любому демократическому государству»[41].

В перечисленных определениях явно прослеживается мысль о том, что местное самоуправление существует на определенном уровне, на котором на основе закона осуществляется местная власть.

Мы готовы согласиться с высказыванием о том, что «в основе местного самоуправления лежит не право граждан на объединение, не их волеизъявление: местное самоуправление основывается на признании государством, его конституцией за населением местных территориальных единиц полномочий на решение вопросов местного значения, осуществление публично-властных функций на местном уровне[42].

Необходимо разобраться с тем, что такое «местный уровень», на котором реализуется право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения.

В соответствии с Конституцией 1993 года Россия является федеративным государством. Соответственно, «федерация – это форма государственного устройства, которая заключается в единстве и разделении государственной власти между государством и составляющими его субъектами на основе конституционного и иного нормативно-правового закрепления определенных объемов государственной власти за разными ее уровнями, процедуры сотрудничества и согласования их интересов, представительства субъектов в законодательных (представительных) органах государства»[43].

Согласно нормам Конституции РФ, в России существуют два уровня государственной власти (федеральный и субъектов федерации) и местное самоуправление, которое не входит в систему государственной власти. Соответственно, напрашивается вывод, что местное самоуправление представляет собой обособленный уровень власти в государстве.

Мы уже отмечали, что российское законодательство о местном самоуправлении ориентировано на Европейскую хартию местного самоуправления 1985 года. В этой связи и в контексте определения положения местного самоуправления в системе публичной власти в России И. Г. Мачульская справедливо отмечает, что «…Хартия не содержит требования о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Более того, ее ст. 8 устанавливает, что за органами местного самоуправления может быть установлен любой административный контроль вышестоящими органами власти, причем не только с целью обеспечения законности и конституционных принципов, но и целесообразности задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления. В Хартии термины «местное самоуправление» и «местная власть» – идентичны, синонимичны»[44].

Далее она пишет: «Ее текст давно известен в России во множестве вариантов. Но отсутствие официального аутентичного перевода до ее ратификации Российской Федерацией приводило к произвольному толкованию используемых в ней терминов, норм и положений. Во время разработки Конституции России и Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”[45] доминировал текст, в котором под местным самоуправлением понималась способность органов местного самоуправления решать значительную часть общественных дел, хотя в Хартии речь идет о регламентации значительной части государственных дел. Произвольное толкование понятия «местное самоуправление» сторонниками идеи жесткого отделения самоуправления от системы государственной власти ввело в заблуждение участников Конституционного Совещания, что в конечном итоге (под влиянием и других, прежде всего политических факторов) привело к появлению конституционной записи о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Одним из доводов в пользу принятия именно такой модели российского самоуправления для авторов Конституции послужила идея его относительной дешевизны. Суть ее заключалась в том, что организационно-правовая обособленность органов самоуправления принудит их искать внутренние резервы пополнения местного бюджета, привлекать средства населения, мелких и средних предпринимателей, общественных объединений. На первый взгляд, такие рассуждения не лишены логики. Но ошибка здесь, по нашему мнению, состоит в том, что не учтено главное: эффект относительной дешевизны самоуправления может проявиться только в стабильном обществе, где общее финансовое благополучие государства сочетается с благополучием отдельных его граждан. В условиях же современного становления новой российской государственности такая прослойка населения, которая способна поделиться частью своих средств для организации самоуправления, незначительна, а в момент разработки и принятия Конституции Российской Федерации была и того меньше»[46].

Таким образом, на сегодняшний день мы получили не совсем корректное закрепление положения местного самоуправления в системе российского общества, в его политической системе.

В современной науке конституционного права существует мнение, что развитие федерализма в современной России происходит в условиях сохраняющейся пока нестабильности и дезинтегрированности государственной и правовой систем, что в настоящее время объективным для России является сочетание централизации и нецентрализации в системе разделения государственной власти по вертикали, то есть смешанный вариант организации вертикальных государственных властеотношений. Современный российский федерализм исходит из экономического, политического и иного единства федерального общества и территориальной целостности государства, из оптимального сочетания централизма и децентрализма в управлении делами общества и государства, из необходимости и возможности самовыживания в самых неблагоприятных в объективном и субъективном аспектах условиях[47].

Кое-кто утверждает, что России нужна новая модель федерализма, связанная, в том числе, с пересмотром статуса субъектов Российской Федерации. Так, Н. М. Добрынин пишет, что «на повестке дня стоит вопрос о разработке системной концепции нового федерализма, предусматривающей формирование механизмов, позволяющих преодолеть исторически сложившуюся асимметрию и диспропорции в государственном устройстве Российской Федерации»[48].

Несмотря на все проблемы российского федерализма, бесспорным остается обязанность органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обеспечить и гарантировать возможность для осуществления местного самоуправления на всей территории России. В этой связи важнейшее значение имеет принцип децентрализации власти в государстве.

И. Г. Никитенко отмечает, что «Современная модель российского местного самоуправления диктует пересмотр законодательной политики в сторону большей централизации правового регулирования. В целом Российская Федерация в настоящее время отличается жесткой централизацией – она может передать полномочия на нижестоящий уровень, а может забрать их обратно. Последствием муниципальной реформы, проводимой сейчас в России, явилось изменение и резкое возрастание роли федерального центра. Такая политика может привести лишь к сиюминутным результатам, но не может способствовать укреплению демократических основ российской государственности. Необходим пересмотр политики законодательного регулирования в сторону его большей децентрализации. Однако последнее не должно толковаться как отказ от существующего законодательства в области местного самоуправления. Методологическими основами соответствующей политики муниципального регулирования, на наш взгляд, могут явиться: