Эффективность норм международного трудового права. Монография - Никита Лютов

В 2004 г. МОТ провела специальный научный семинар по проблеме подходов к оценке соблюдения МТС, в котором участвовали не только специалисты МОТ, но и «внешние» ученые, результатом чего стало издание в 2007 г. интересной коллективной монографии, посвященной методологии формирования качественных индикаторов трудовых стандартов361. Авторы разных глав монографии предложили свои подходы к выработке сравнительных индикаторов оценки трудовых стандартов. Методики выработки индикаторов у разных авторов существенно различаются, но объединяет все эти индикаторы то, что при оценке сравниваются между собой различные национальные системы трудового права. То есть, основываясь на индикаторах, можно с той или иной степенью достоверности сделать вывод о том, что в стране «А» трудовое законодательство и правоприменительная практика находятся на более высоком уровне, чем в стране «Б» или «В» и лучше соответствуют нормам МТП. Но выявить степень воздействия на внутреннее право именно норм МТП при таком подходе нельзя: качественное трудовое законодательство и эффективная практика его применения в конкретной стране могут существовать и по чисто внутренним причинам. И в этом смысле предложенные индикаторы принципиально не отличаются от уже существующих индексов трудового законодательства, разработанных в рамках Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)362, Всемирного банка363, самой МОТ364, неправительственными организациями365.

В некоторой степени исключением можно назвать исследование В. Р. Беннинга366, посвященное разработке индекса пробелов фундаментальных трудовых прав. Его исследование представляет собой усложненную и значительно усовершенствованную методику Э. Кордовы, доработанной Б. Хэпплом (см. выше). Исключение из общего правила методика В. Р. Беннинга представляет собой потому, что в нем анализируется, во-первых, готовность государств принимать на себя обязательства по фундаментальным правам в сфере труда, и, во-вторых, готовность исполнять соответствующие обязательства. Соответственно, пробелы (или нарушения), по его методике, делятся на пробелы присоединения и пробелы исполнения. Пробелы присоединения (англ. – adherence gaps) оцениваются по трем параметрам: А) ратификация всех восьми фундаментальных конвенций МОТ, либо отсутствие ратификации каких-либо из них; Б) доклады государств по ратифицированным фундаментальным конвенциям, либо отсутствие докладов; В) Доклады государств на основании Декларации 1998 г., либо отсутствие докладов. Пробелы исполнения (англ. – compliance gaps) оцениваются исходя из деятельности основных контрольных органов МОТ – КЭ и КСО367. В качестве обстоятельств, негативно сказывающихся на рейтинге государства по данному параметру, он выделяет замечания и прямые запросы368 КЭ, за исключением чисто технических, а также промежуточные доклады КСО. Позитивно влияют на рейтинг выражения одобрения, либо интереса со стороны КЭ. Как видно из описания компонентов данного индекса, на его основе можно с большей или меньшей степенью достоверности получить сравнительную информацию о том, насколько то или иное государство проявляет готовность брать на себя обязательства по основополагающим принципам и правам в сфере труда и выполнять их затем путем реализации в законотворческой и правоприменительной практике. Серьезным и редким для такого рода индексов достоинством коэффициентов, предложенных В. Р. Беннингом, можно назвать их открытость и репродуцируемость, т. е. возможность воспроизведения любым другим человеком на основе подсчета по предложенному алгоритму. В большинстве других индексов, оценивающих те или иные качества трудового законодательства или практики, в том числе, описанных выше, существенную роль играют личные оценки аналитиков, делающие анализ субъективным. Но, к сожалению, общей оценки эффективности или отсутствия эффективности норм МТП, безотносительно сравнительного положения отдельных государств, данный индекс также не дает и не может дать. Есть проблемы и в отношении оценки пробелов исполнения. Хотя автор и выбрал лучшую из возможных вариантов базу для анализа – материалы КЭ и КСО, эта база сама по себе небезупречна. В том, что касается актов КЭ, проблема заключается в том, что отсутствие ратификации той или иной фундаментальной конвенции государством-членом МОТ лишает КЭ базы для замечаний и прямых запросов, что повышает положение государства в рейтинге с точки зрения пробелов исполнения. Хотя это с избытком компенсируется более значительным снижением рейтинга государства с точки зрения пробелов присоединения, четкость характеристики государства снижается. В качестве примера можно привести США, которые благодаря низкому уровню ратификации фундаментальных конвенций, оказались из 159 государств, подвергнутых анализу, на высоком 12 месте с точки зрения пробелов исполнения и на 156-м месте по пробелам присоединения. В результате, общее положение США в рейтинге, с учетом обоих коэффициентов поставило эту страну на 128-е место из 159369. В некоторой степени погрешность подсчета, основанного на актах КЭ, нивелируется за счет анализа промежуточных замечаний КСО, который рассматривает жалобы вне зависимости от факта ратификации государством фундаментальных конвенций в отношении свободы объединения. Но этот орган МОТ оценивает соблюдение государствами лишь одного из четырех фундаментальных принципов, не говоря уже об отсутствии оценки всех остальных «нефундаментальных» МТС. Наконец, несмотря на большой авторитет МОТ и колоссальный объем работы, проводимой его контрольными органами, очевидно, что полной и достоверной картины о ситуации с законодательством и правоприменением во всех государствах-членах нет и в МОТ.

Тем не менее, представляется, что методика В. Р. Беннинга – это лучшее, что имеется «в арсенале» оценки применения норм МТП, и с помощью его индексов можно составить для себя некоторое представление, во-первых, о том, в каких странах лучше «работают» основополагающие нормы МТП, а также увидеть некоторую динамику в этом отношении370. Первый интересный результат, который обращает на себя внимание при изучении сравнительных таблиц индекса, – это то, что четко выявляемая корреляция между уровнем ВВП на душу населения и количеством ратификаций371, при учете качества соблюдения государствами основополагающих норм в сфере труда пропадает.

Еще одно важное наблюдение заключается в том, что в периоды с 1996 по 1999 и с 2000 гг. повысился уровень принятия государствами на себя обязательств, но уровень соблюдения государствами основополагающих норм МТП заметно снизился372. Эта тревожная тенденция заставила самого автора назвать монографию, посвященную своему индексу, «Трудовые права в кризисе». Сам автор в качестве объяснения данной негативной тенденции называет проблемы глобализации и «гонки на дно» между государствами373. К этой фундаментальной и, несомненно, имеющей место, причине можно прибавить и окончание Холодной войны, которое сказалось как на бывших социалистических странах, ставших проводить неолиберальные политические и правовые реформы, так и на странах с давними традициями рыночной экономики, которые теперь не имеют стимула для демонстрации собственному населению преимуществ капитализма перед социализмом. Но вполне возможно, что ухудшение показателей соблюдения фундаментальных норм МТП отчасти связано и с субъективной причиной – ужесточением подхода КЭ и КСО после критики в адрес МОТ по поводу слабости контроля за соблюдением МТС, активизировавшейся в начале 2000-х гг.374 То есть, это наблюдение может означать, что ситуация с исполнением не ухудшилась, а просто попала под более пристальное внимание контрольных органов МОТ.

Данный индекс может быть очень полезен для повышения эффективности контроля за соблюдением основополагающих прав в сфере труда. Его польза заключается в том, что в силу относительной беспристрастности КЭ и КСО375, с его помощью можно выделить государства, в которых существуют наибольшие проблемы с присоединением и соблюдением норм МТП. Во-первых, таким образом МОТ сама будет лучше информирована о тех странах, которые в наибольшей степени нуждаются в помощи, либо в отношении которых желательно оказать международное давление. Перечень стран, оказавшихся в конце рейтинга, помимо ожидаемых участников – беднейших стран и диктатур, содержит и неожиданные результаты376. Во-вторых, придание соответствующей информации международной огласке само по себе оказывает определенное политическое воздействие на нарушающие нормы МТП государства. Представляется также, что отдельный рейтинг такого же рода следует разработать и в отношении нефундаментальных прав в сфере труда. Основной проблемой с его выработкой будет тот факт, что замечания и прямые запросы КЭ не делаются в отношении государств, не ратифицировавших соответствующую конвенцию, что может положительно сказаться на рейтинге государств с малым количеством ратификаций. Поэтому отсутствие замечаний в отношении этого государства должно компенсироваться снижением рейтинга за счет малого количества ратификаций.