Государственно-частное партнерство: теория и практика - Коллектив авторов

Группа Всемирного банка включает в себя несколько международных организаций, созданных правительствами стран – участниц группы: Международный банк реконструкции и развития (МБРР – International Bank for Reconstruction and Development, IBRD), Международная ассоциация развития (МАР – International Development Association, IDA), Международная финансовая корпорация (МФК – International Finance Corporation, IFС), Многостороннее агентство по гарантированию инвестиций (МАГИ – Multilateral Investment Guarantee Agency, MIGA).

Участие международных финансовых организаций в реализации инвестиционных проектов способствует более широкому привлечению средств коммерческих банков, национальных инвесторов, правительств. Оно создает проекту надежную окружающую среду, повышает его жизнеспособность и увеличивает гарантии возврата инвестиций.

4.4. Роль правительства в проектах ГЧП

Правительства выполняют в проектах ГЧП разнообразные функции, в значительной степени определяющие успех проекта. Они частично финансируют инфраструктурные проекты, обеспечивают институциональную среду их осуществления, организационную структуру, уменьшают риски путем гарантирования возврата кредитов как напрямую, так и косвенно – за счет обязательств по закупке производимой продукции по согласованным ценам или поставке сырья, электроэнергии и т.д.

В США, например, значительную часть расходов составляют гранты и субсидии федерального правительства штатам и местным органам власти. Во многих штатах и муниципалитетах от 15 до 20% всех получаемых их органами власти доходов поступает от федерального правительства в виде трансфертов. В дополнение к этому штаты предоставляют субсидии различным общественным учреждениям в муниципалитетах. Например, в 2006 г. такие субсидии составили 50,6 млрд долл., что больше, чем расходы на само федеральное правительство [39] . Субсидии на транспорт штатам и муниципалитетам в 2007 г. равнялись 48 млрд долл. [40] .

Помимо прямого финансирования государство может оказывать поддержку частному сектору в реализации проектов ГЧП по нескольким направлениям. Назовем основные из них.

Гарантии активов (equity guarantees). Предоставляя такие гарантии, правительство обязуется при определенных условиях выкупить у своего партнера по проекту ГЧП объект по цене, которая обеспечивала бы ему минимальную или согласованную заранее доходность.

Связанные займы (subordinated loans). Это кредиты, которые выдаются на определенных условиях, чаще всего для развития определенных предприятий (например, малого бизнеса, автодорог).

Гарантии возвращения долга (debt guarantees). Правительство берет на себя обязательство погасить любой краткосрочный дефицит, связанный с основными платежами (principal payments) и выплатой процентов (interest payments).

Гарантии дохода (revenue guarantees). Правительство гарантирует доходность на минимальном уровне, что оговаривается в контракте, или выдает компенсацию частной компании, если ее доход становится ниже уровня, обеспечивающего рентабельность. Как правило, порог устанавливается на 10–30% ниже уровня прибыли, рассчитанной на этапе бизнес-планирования, и закрепляется в контракте.

Гарантии обменного курса (exchange rate guarantees). Правительство компенсирует частной компании – партнеру по проекту ГЧП рост затрат, связанных с обменом валют, если они превышают определенное пороговое значение.

Гранты/субсидии (grants and subsidies). Правительство использует инструмент безвозмездных ссуд, субсидий, грантов в социально значимых секторах экономики, например в жилищно-коммунальном хозяйстве, если частные компании нерентабельны. Субсидии также предоставляются при пересмотре условий государственно-частного партнерства из-за недостаточной прибыльности проекта.

Продление концессии (Concession extension). Поддержка бизнеса, направленная на его большее вовлечение в производственную инфраструктуру. Правительство может продлевать срок концессии и в тех случаях, когда прибыль становится меньше определенного уровня.

Изменения договорных обязательств (Changes in contractual obligations). Гибкая система контрактных отношений как один из принципов ГЧП позволяет вносить изменения в контракт в зависимости от экономических и политических изменений в стране.

На практике государство в зависимости от социально-экономической значимости проекта использует перечисленные выше инструменты в различных сочетаниях. В результате ему удается смягчать и нивелировать многие, в том числе коммерческие, риски.

Вообще наиболее выгодными для бизнеса являются те типы поддержки, которые обеспечивают потоки дохода на самой ранней стадии эксплуатации объекта. В таких случаях предоставление даже минимальных гарантий дохода может выступать достаточным основанием для участия частного сектора в проекте.

В то же время правительства стараются избегать гарантий, особенно субсидий и грантов, поскольку они уменьшают стимулы частных компаний к повышению эффективности и не всегда соответствуют декларированным целям снижения расходов бюджета.

Проблемы реализации механизма проектного финансирования

Проектное финансирование имеет многочисленные положительные стороны, о которых говорилось выше. В то же время оно сопряжено с определенными трудностями и проблемами.

Недостатки схем ПФ по сравнению с традиционным частным или государственным финансированием обусловлены вовлечением в разработку большого числа участников и сторон и выражаются при прочих равных условиях в более высоких операционных затратах.

Кроме того, сложность организации и сопровождения ПФ тоже приводит к удорожанию проектов. Длительные переговоры и согласования, проводимые строительными компаниями, кредиторами, страховщиками, государством, техническими экспертами и другими участниками схем ПФ требуют более высоких затрат, а также повышенной нормы прибыли для обеспечения эффективности. Переговоры относительно различных аспектов проекта могут сопровождаться разногласиями и спорами, выходом из проекта одних участников и приемом в него других. Часто стоимость операционных затрат по схемам ПФ вдвое больше, чем при простом кредитовании или акционировании. Такие затраты могут достигать 7–10% от полной стоимости проекта [41] .

4.5. Финансовые кризисы и их последствия для ГЧП

Финансовый кризис 1997–1998 гг.

В 1997–1998 гг. в развивающихся странах Юго-Восточной Азии и Латинской Америки разразился финансовый кризис. В августе 1998 г. он произошел и в Российской Федерации.

Финансовый кризис в развивающихся странах серьезно отразился на выполнении проектов ГЧП. Многие из них были прекращены, большая часть – реструктурирована. Из-за кризиса неплатежей и девальвации валют существенно возросли экономические и политические риски реализации крупных инфраструктурных проектов. Возникли более значительные потребности в гарантировании инвестиций со стороны государства, в повышении его ответственности перед иностранными и международными участниками проектов. Отток капитала из отраслей производственной инфраструктуры, который произошел во второй половине 1990-х гг., привел к тому, что выжили только наиболее жизнеспособные проекты.

В результате финансового кризиса 1990-х гг. не только увеличились риски, но и подорожали долговые обязательства, а сроки кредитования сократились. Изменились источники долгосрочного кредитования и готовность финансовых институтов к проведению таких операций. Все чаще объектами ПФ становились не столько новые проекты, сколько существующие и незавершенные объекты производственной инфраструктуры. Наконец, появилась элита частных финансовых компаний, реализовывавших такие проекты под государственные гарантии.

Можно выделить по крайней мере две экономические причины кризиса, разразившегося в инфраструктурных отраслях в 1997–1998 гг.

Первая . Период инвестиционного бума в инфраструктурных отраслях развивающихся стран в первой половине 1990-х гг. привел к тому, что прогнозы объемов производства хозяйствующих субъектов и, следовательно, потребности в наращивании пропускной способности транспортных коммуникаций, мощностей энергетических систем, экономической деятельности инфраструктурного комплекса в целом оказались завышенными.

Вторая . Качество проектного финансирования, бизнес-планирования, исследования проблемы рисков и путей их снижения было недостаточно высоким. Долгосрочные проекты кредитовались на условиях краткосрочных займов. Ставки кредитных ресурсов были едиными независимо от специфики проектов, увеличивался риск недополучения дохода и прибыли. Проекты все в большей степени финансировались на международных рынках. Кредиторы и заемщики надеялись, что обменные курсы останутся неизменными или будут колебаться в небольших пределах, так что валютный риск рассматривался в таких проектах как незначительный. При финансировании проектов были использованы новые типы финансовых инструментов, например гарантии правительств, без ясного представления о возможных рисках, которые они несли с собой.