Государственно-частное партнерство: теория и практика - Коллектив авторов

В то время правительство – ни само, ни с помощью частного сектора – не осуществляло практически никаких капитальных вложений в инвестиционные проекты ГЧП, проживая производительный капитал, созданный в СССР. Дефолт привел к переосмыслению многих концепций экономического развития страны. Падение курса рубля по отношению к основной мировой валюте – американскому доллару в четыре и более раза в совокупности с последовавшим в начале 2000-х гг. ростом мировых цен на сырье и энергетические ресурсы привело к повышению конкурентоспособности на мировом рынке некоторых видов отечественной продукции, росту экспорта. Это стало материальной основой высоких темпов развития экономики и социальной сферы вплоть до середины 2008 г., когда в России вслед за ведущими странами мира разразился финансово-экономический кризис.

Влияние кризиса 2008–2009 гг. на ГЧП

Можно отметить ряд фактов, позволяющих оценить влияние финансово-экономического кризиса 2008–2010 гг.

1. Замедление развития ГЧП в развивающихся странах.

За период с июля 2008 г. по март 2009 г., по данным Всемирного банка, темпы заключения контрактов ГЧП снизились: на 30% упало число подписанных контрактов и на 15% уменьшился объем инвестиций. В первую очередь это произошло за счет отмены или задержки реализации относительно мелких проектов, тогда как важные проекты, имеющие высокий приоритет для государств, продолжали реализовываться.

При этом наиболее серьезно кризис сказался на проектах ГЧП в сфере транспорта и водоснабжения: число заключенных контрактов в сфере транспорта уменьшилось на 40%, а размер инвестиций – на 50%; в сфере водоснабжения было подписано на 60% меньше контрактов на сумму ниже показателя аналогичного периода прошлого года на 37% [43] .

2. Проекты ГЧП получили значительную государственную поддержку.

Мировой финансовый кризис привел к тому, что многие частные инвесторы – участники проектов ГЧП столкнулись с трудностями в привлечении заемных средств. Из-за возрастания кредитных ставок частные инвесторы в некоторых случаях оказались неспособны выполнять взятые на себя обязательства, что поставило под угрозу проекты ГЧП. В результате, например, в Великобритании за 2008 г. было заключено только 34 контракта ГЧП (для сравнения: в течение предшествующих десяти лет каждый год подписывалось как минимум по 60 контр актов).

Осознавая серьезную опасность, казначейство Великобритании учредило особый фонд (Her Majesty Treasury Infrastructure Finance Unit). Он будет заниматься выдачей кредитов непосредственно тем проектам ГЧП, которые испытывают трудности с привлечением частных средств. Первой сделкой нового фонда стала выдача кредита размером 120 млн ф. ст. (196 млн долл.), позволившего возобновить реализацию проекта ГЧП по утилизации отходов в районе Манчестера на общую сумму в 742 млн ф. ст. (1,2 млрд долл.). Реализация проекта была приостановлена после того, как один из крупных иностранных коммерческих банков вышел из соглашения в связи с финансовыми проблемами.

Подобный фонд предполагается организовать и в Соединенных Штатах. Администрация президента Б. Обамы планирует создание Национального банка по рефинансированию инфраструктуры (National Infrastructure Reinvestment Bank), в задачи которого, в частности, войдет привлечение частных инвестиций в проекты ГЧП. Помощь проектам, нуждающимся в финансировании, активно оказывают также Европейский инвестиционный банк и Европейский банк реконструкции и развития.

По аналогичному пути пошли правительства Китая, Индии и многих других стран.

На сегодняшний день можно говорить о ярко выраженной тенденции: новых проектов ГЧП стартует меньше, однако они становятся масштабнее.

3. Повышение приоритетности финансирования инфраструктурных проектов во всем мире.

В условиях растущей безработицы инфраструктурные проекты воспринимаются правительствами как одно из основных средств создания дополнительных рабочих мест, поэтому на их финансирование по мере усиления мирового кризиса выделяются все более значительные средства: из 787 млрд долл., выделенных США на вывод своей экономики из кризиса, 48 млрд долл. будет направлено в инфраструктурные проекты, в том числе 28 млрд долл. – на строительство дорог. Во Франции на инфраструктурные проекты планируется выделить 10,5 млрд евро (14,6 млрд долл. США). Индия предлагает направить на эти цели более 4 млрд долл. США, Малайзия – 2,7 млрд долл. США [44] .

Открытым остается вопрос о том, какая часть этих средств будет отпущена на проекты ГЧП. Проблема состоит в том, что от момента объявления тендера до момента начала работ по проектам ГЧП, как правило, проходит значительное время, между тем рабочие места требуются, пока кризис в разгаре. И вполне вероятно, что в качестве приоритетных для инвестирования будут выбираться проекты, обещающие скорейшее начало строительства, а не наилучшее соотношение «цена – качество».

В условиях нового кризиса Российское государство тоже стало более активно заниматься прямым распределением финансовых и инвестиционных потоков. Возникла проблема пересмотра инвестиционных программ и проектов. В субъектах РФ все больший интерес вызывают относительно скромные по масштабам проекты, имеющие высокую социальную значимость и короткие сроки реализации. Особое значение приобретает деятельность региональных органов исполнительной власти по поддержке «точек роста», где и должны формироваться будущие денежные потоки. Интеграторами усилий по использованию механизмов ГЧП становятся региональные корпорации развития (Самарская, Калужская и другие области), опирающиеся на возможности инновационных, ипотечных фондов, федеральных целевых и областных адресных программ, технопарков и особых экономических зон (ОЭЗ).

В целом очевидно, что мировой финансовый кризис осложняет развитие ГЧП и в мире, и в России. Однако важность инфраструктурных инвестиций для преодоления кризиса несомненна, поэтому есть все основания полагать, что государственная поддержка и содействие международных кредитных организаций будут стимулировать развитие ГЧП.

Контрольные вопросы

1. Какая концепция лежит в основе проектного финансирования?

2. Назовите специфические черты, отличающие проектное финансирование от других форм привлечения средств для реализации проектов.

3. Раскройте сущность и содержание проектного финансирования.

4. Назовите основных участников схем ПФ при реализации масштабных проектов ГЧП.

5. Перечислите и дайте характеристику основных участников проектного финансирования.

6. В каких формах государство может оказывать поддержку частному сектору в реализации проектов ГЧП?

7. В чем недостатки и трудности реализации проектного финансирования?

8. Назовите основные международные организации, которые активно участвуют в проектном финансировании.

9. Каковы причины финансового кризиса, разразившегося в 1997–1998 гг.?

10. Охарактеризуйте последствия финансового кризиса 1997–1998 гг. для проектного финансирования.

11. Как отразился финансовый кризис 2008–2009 гг. на ГЧП?

Глава 5 Гарантии и риски государства и бизнеса

Одна из основных задач участников проектов ГЧП состоит в том, чтобы классифицировать, оценить и распределить риски, которые каждый из них может закрыть. Для современного партнерства характерно широкое, многоплановое разделение рисков между государством, его различными субъектами и частными компаниями, участвующими в проекте. Неверно оцененные потоки транспортных средств, спрос на электроэнергию, колебания тарифов, курсов иностранных валют и другие факторы могут приводить к существенному увеличению затрат, падению прибыли и прекращению проектов.

Управление рисками осуществляется в течение всего жизненного цикла проекта и призвано решить задачи идентификации и содержания рисков, предупреждения их возникновения, а также смягчения в интересах проекта.

5.1. Разделение рисков

Проблема разделения рисков в проектах ГЧП является одной из сложных и малоизученных в теоретическом и особенно практическом планах. В мире достаточно много проектов, реализация которых была прекращена или даже не начата из-за чрезмерно высоких рисков. Распределение риска между участниками проекта ГЧП представляет собой одновременно и решение об обязательствах сторон, и финансовое решение. Практически для всех случаев это договорный процесс.

Управление рисками проходит пять стадий [45] .

1. Идентификация рисков. Выделение тех рисков, которые свойственны конкретному проекту.

2. Оценка рисков. Определение вероятности рисков, идентифицированных на предыдущей стадии, и их величины.

3. Распределение рисков. Выбор ответственных за каждый риск из числа партнеров проекта или достижение договоренности относительно механизма, который позволит разделять риски.