Государственно-частное партнерство: теория и практика - Коллектив авторов

Программа гарантий Всемирного банка является практическим руководством по финансированию проектов ГЧП. Она дает возможность гарантировать оплату долга кредиторам в случае, если неплатеж вызван нарушением обязательств со стороны правительства. В применении к концессии одни обязательства правительства рассматриваются как гарантия оговоренного в контракте дохода, другие касаются минимального объема оказываемых услуг, связанных с денежно-кредитным обращением (ухудшение макроэкономических условий, законодательные изменения и т.д.).

Эта программа не охватывает коммерческие риски, она предназначена для того, чтобы гарантировать выполнение государством его обязательств, изложенных в контрактах ГЧП. Программа гарантий Всемирного банка уже была апробирована в проектах электроэнергетических объектов в Пакистане, Колумбии и Польше.

Гарантии в действии

Теплоэлектростанция «Hub Power Project» в Пакистане – проект ГЧП по схеме ВОТ стоимостью 1,8 млрд долл. США (в том числе 1,46 – заемные средства), который реализовывался с середины до конца 1990-х гг. Гарантии были предоставлены Всемирным банком, Эксимбанком Японии (в настоящее время – JBIC), французской страховой группой COFACE, Министерством внешней торговли и промышленности Японии, итальянской девелоперской компанией САSE. Пакистанский частный Фонд развития энергетики, который сам частично финансировался Всемирным банком, также предоставил субординированный кредит.

По этому проекту Всемирный банк взял на себя частичные гарантии по следующим рискам:

• если для проектной компании окажется невозможным конвертировать местную валюту в иностранную;

• если изменения в пакистанском законодательстве отрицательно повлияют на экономику проекта;

• если правительственное агентство окажется не в состоянии выполнить перед проектной компанией свои обязательства, предусмотренные соглашением по проекту;

• если правительство экспроприирует активы проектной компании;

• если проектной компании не удастся организовать необходимые финансовые потоки из-за военных действий или гражданских беспорядков в Пакистане.

Источник: Delmon J. Private Sector Investment in Infrastructure: Project Finance, PPP Projects and Risk. The World Bank and Kluwer Law International. 2009. Р. 185.

5.3. Технические риски

Технические риски связаны с предынвестиционной стадией – строительством и эксплуатацией. Большую часть этих рисков несут партнер государства по проекту, проектировщики, строительная фирма и эксплуатационные компании. Некоторые риски ложатся на государство.

Риски предынвестиционной стадии. На предварительной стадии подготовки проекта ГЧП (разработка технико-экономического обоснования, бизнес-плана, рабочего проекта, проектно-сметной документации и т.п.) риски между государством и его потенциальными партнерами распределены достаточно четко. Если отказы и неудачи в спецификациях проекта возникают в обеспечиваемых и предлагаемых бизнесу правительственных или ведомственных документах, то, очевидно, все риски и ответственность несет государство. Если же ошибки и неточности содержатся в документах и предложениях частного партнера, то это его мера ответственности.

Многие проекты ГЧП были отсрочены или вообще не начали реализовываться после проведения частной компанией – партнером государства по проекту детальных расчетов на предынвестиционной стадии. Если правительство не разрабатывает подробной документации, не проводит комплексных технических, экономических, социологических исследований, не принимает деятельного участия в обеспечении проекта, то риски прекращения проекта существенно возрастают.

Прекращение дорожной концессии в Таиланде

В 1989 г. таиландское правительство предоставило специально созданной смешанной государственно-частной компании 25-летнюю концессию на строительство нового сегмента платной дороги в Бангкоке, которая должна была соединить аэропорт с другой платной дорогой. Сметная стоимость проекта составила 407 млн долл. США. Протяженность первого участка дороги – 15,4 км. Соглашение концессии, в частности, определяло, что правительство удалит эстакады на параллельной дороге, которая конкурирует с платной дорогой, а концессионер построит новые эстакады, что позволит создать радиальное движение. Однако правительство не выполнило своего обязательства, что привело к резкому уменьшению прибыли. В результате доходы от дороги оказались почти на 30% ниже, чем их прогнозная оценка на предынвестиционной стадии. Инвестор был близок к банкротству, что вынудило таиландское правительство произвести фактическую национализацию компании, обеспечив денежную компенсацию частным акционерам в обмен на 40-процентную долю в компании.

Риски строительства. Строительный период в проектах ГЧП, особенно в проектах транспортной и энергетической инфраструктуры, достаточно длителен. Со времени подписания контракта до того момента, когда частный партнер получит первые доходы, проходят годы, что может приводить к значительному увеличению затрат на строительство. Удорожание стоимости строительных работ представляет собой один из основных рисков данного этапа. В контрактах ГЧП он разделяется между государством и частной компанией.

Проблемы строительства, вызванные техническими причинами, закрываются частным сектором или соответствующими субподрядчиками. Кроме того, на партнера государства или страховые компании возлагается ответственность за риски нанесения ущерба окружающей среде.

В течение строительного периода не исключены также стихийные бедствия либо неблагоприятные природные явления. Ответственность за такие риски несет частный сектор, закрывая некоторые из них по своему усмотрению посредством страхования.

Риски, связанные с задержками выделения земельных участков под строительный объект, несет государство.

5.4. Коммерческие риски

Коммерческое использование объекта ГЧП после завершения его строительства и ввода в эксплуатацию приводит к возникновению множества рисков. Одним из важных факторов таковых в проектах производственной инфраструктуры является возможная невостребованность услуг в ожидаемых объемах.

Например, главная проблема использования платных дорог, связанная с коммерческим риском, состоит в соответствии реального трафика по дороге оценкам потока транспортных средств, полученным на этапе бизнес-планирования. Рыночный спрос в терминах фактических или ожидаемых уровней движения (тонно-километры, количество автомобилей и т.д.) определяется готовностью потребителей оплачивать свой проезд. Интенсивность движения и уровни сбора денег за проезд могут быть недостаточны для компенсации концессионеру всех затрат, включая строительство, эксплуатацию и обслуживание платной дороги. От того, насколько правильно рассчитана потребность населения в платной услуге и его способность нести издержки на эти цели, зависят жизнеспособность проекта и его финансирование. Число и качество конкурентных альтернативных маршрутов, их связь с платной дорогой и остальной частью транспортной сети также влияют на интенсивность транспортного потока.

Предсказание уровней движения на платных дорогах затруднено, поскольку новые проекты не могут без корректировок использовать данные существующих транспортных потоков. Для получения как можно более надежных и достоверных данных необходимы другие методы оценки спроса, например экономико-математические модели или социологические опросы.

Коммерческий риск в проектах платных автомобильных дорог

По оценкам Всемирного банка, в развитых странах для минимизации коммерческого риска на платных дорогах и обеспечения возврата инвестиций требуется интенсивность движения в среднем от 10 000 до 15 000 транспортных средств в день. Необходимый поток движения для возмещения эксплуатационных расходов составляет 3500 легковых автомобилей. Компенсация издержек, связанных со сбором платы за проезд, равна стоимости, выплачиваемой приблизительно 1500 легковыми автомобилями.

Источник: Estache A., Romero M., Strong J. The Long and Winding Path to Private Financing and Regulation of Toll Roads. Washington, D.C.: The World Bank, 2000. Р. 13.

Коммерческие риски обычно ложатся на частную компанию. Однако опыт показывает, что они могут быть слишком большими, чтобы закрываться только частным сектором. Иногда солидарную ответственность с компанией по этим рискам несет государство. Так, например, в проектах водоснабжения количество потребителей может существенно превышать уровень, предусмотренный проектом. В результате возникнут проблемы с предоставлением неучтенным потребителям услуг данной коммунальной системы. Если превышение возникло в связи с действиями региональных/муниципальных органов управления, допустивших ввод ранее не запланированных мощностей и объектов, то ответственность за такие действия должна лежать на этих органах управления.