Полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ: вопросы теории и практики. Монография - Алексей Стукалов

Таким образом, при определяющей важности основных характеристик периодов исторического развития, в рамках которых зарождалась система управления коммунальным хозяйством, нельзя не заметить, что само влияние этих характеристик не абсолютно, поскольку в рамках одного и того же временного исторического отрезка системы организации управления могут серьезно отличаться друг от друга, что обусловлено рядом факторов (климатического, географического и др.).

Второй этап.

В Древнерусском государстве внутреннее управление строилось главным образом на началах самоуправления. Центр осуществлял лишь самую общую координацию жизнедеятельности составляющих государственную целостность территорий61.

Становление местного самоуправления в России неразрывно связано с общиной и земством. Русская община довольно рано перерастает из родственного объединения в добровольную общность самостоятельных хозяев62.

Русская Правда признает общину автономной организацией, обладающей самостоятельностью в области внутреннего управления. Связано это в первую очередь с тем, что восточнославянские племена не знали периода классического рабовладения и с развитием частной собственности перешли к феодальным формам общественного устройства, во многом сохранив общинные, самоуправленческие структуры63.

Идеи общественной самостоятельности берут начало, по-видимому, в Новгороде, и первые внешние формы самостоятельности первоначально берутся оттуда же (вече, сложившаяся система избираемых и сменяемых по воле вече должностных лиц, возникновение волостей, пригородов, городских концов, погостов и т. п.)64.

Эпоха монгольского периода и правления Ивана Грозного характеризуется как усилением бюрократизации центрального аппарата власти, что политически и экономически подрывало общину, так и усилением отчужденности, автономности самоуправленческих общностей (в том числе географические факторы)65.

Период с 30–50-х годов XVI века ученые связывают с бурным развитием местного самоуправления, обусловленного проведением губной и земской реформы66.

К середине XVI века органы власти на местах были в достаточной степени автономны.

В XVII веке в системе государственного управления произошли функциональные изменения, вследствие чего изменился и статус местного самоуправления. Существенное сужение компетенции органов местного самоуправления было вызвано проводимой унификацией управленческих структур, которая была необходима в связи с расширением территории страны. В это время начался процесс формирования местных государственных учреждений, которые существовали в городах одновременно с местными учреждениями другого типа (таможнями, губными и земскими избами)67.

Третий этап.

Говоря более предметно об эволюции полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства, необходимо отметить, что впервые на государственном уровне вопрос об управлении жилищно-коммунальным хозяйством был затронут в России наказом царя Алексея Михайловича «О градском благочинии»68, составленным 30 апреля 1649 года и просуществовавшим до 1804 года. С этого времени были определены узкие функции «общественного благочиния» (т. е. чинения благо обществу)69.

Это время следует считать моментом основания отрасли жилищно-коммунального хозяйства в России.

Вместе с тем истоки уходят гораздо глубже в прошлое. Еще при царе Иване Грозном в Москве было создано специальное учреждение – Земский приказ, который стал ведать порядком в городе и заниматься благоустройством. По сути, многопрофильная отрасль зарождалась вместе с процессом разделения труда в обществе, как только государство взяло на себя заботы по обеспечению не только общественного порядка, но и комфорта совместного проживания, благоустройства и уюта жилья.

По мнению В.И. Коробко, днем основания служб российского ЖКХ считается 16 января 1721 года, когда Петр 1 передал функции «общественного благочиния» российской полиции.

Петр I называл полицию «душой гражданства и всех добрых порядков», связывая с полицией понятия «благосостояния населения», запрещения «излишеств в домовых расходах», «производства чистоты на улицах и в домах» и т. д. Благосостояние им разделялось на материальное, духовное и благосостояние безопасности.

Во второй половине XVII века верховная власть постепенно приходит к сознанию, что «необходимо озаботиться о состоянии как физическом, так и нравственном податного тяглового субъекта. Государство осознает, что общество может и обязано иметь собственные нужды и интересы, удовлетворить которые сможет только само же».

Екатериной II 19 апреля 1782 года был утвержден Устав благочиния или полицейский70, согласно которому создавался новый городской административно-полицейский орган – Управа благочиния или полицейская, вводились специальные должности служащих городской полиции, уточнялись ее функции и компетенция.

Указанный устав состоял из 274 статей и разделялся на 14 глав. Устав регламентировал структуру полицейских органов, их систему и основные направления деятельности.

Сохранение «благочиния, добронравия и порядка» в городе было возложено на управу благочиния – коллегиальный орган, в который входили: полицмейстер, обер-комендант или городничий, приставы гражданских и уголовных дел, выборные члены от купечества.

Управа благочиния была подчинена губернскому правлению и выполняла разнообразные административно-хозяйственные и судебные функции.

В каждой части города устанавливался частный пристав, который подчинялся управе благочиния и обязан был исполнять приказы городничего на подведомственной ему территории.

Так, в соответствии со статьями 88, 90 вышеназванного Устава частному приставу поручалось: 1) не нарушать закон Божий; 2) обеспечивать общественный порядок; 3) применять меры наказания к виновным.

Частному приставу дозволялось иметь двух градских сержантов.

Согласно статьям 117, 118 Устава в полномочия названного должностного лица входили также «неусыпное смотрение и попечение, чтобы улицы, и мосты, и переправы через воды и реки, и пристани (где есть) в таком состоянии содержаны были, чтобы приезжающим и отъезжающим не было ни остановки, ни опасности, и где малейшей усмотрит недостаток, о том предложит Управе Благочиния, имеет в смотрении чищение, мощение и поправление улиц в его части».

В свою очередь, квартальный надзиратель на свое территории нес ответственность за восстановление строений, падающих или опасных, о чем сообщал также частному приставу, если он отсутствовал то городничему, следил за архитектурным обликом города.

Вместе с тем полиция наблюдала за нравами и развлечениями, принимала меры к сохранению народного здравия, городского хозяйства, торговли и народного продовольствия.

Помимо организационных основ полицейского управления в Уставе были изложены определенные морально-нравственные правила, которыми должны были руководствоваться и полиция, и городское население: «Не чини ближнему, чего сам терпеть не можешь; Не токмо ближнему не твори лиха, но твори ему добро, колико можешь; Буде кто ближнему сотворил обиду личную, или в имении, или в добром звании, да удовлетворит по возможности; В добром помогите друг другу, веди слепого, дай кровлю неимеющему, напой жаждущего; сжалься над утопающим, протяни руку помощи падающему; Блажен кто и скот милует, буде скотина и злодея твоего спотыкнется, подыми ее; с пути сошедшему указывай путь».

В части 3 устава были определены требования к должности начальника благочиния, во-первых, он должен был иметь здравый рассудок, во-вторых, «иметь добрую волю в отправлении порученного, быть человеколюбивым, верным к службе Императорского Величества, усердным к общему добру, радиевым о должности, честным и бескорыстным, рассудительным, а также обязан был воздерживаться от взяток ибо это ослепляет глаза, развращает ум и сердце, устам же налагает узду».

В 1802 году Манифестом Александра I создается единый государственный орган, взявший на себя вопросы попечения о населении – Министерство внутренних дел, ставшее главным хозяйственным ведомством, ответственным за вопросы жизнеобеспечения населения.

Все вопросы реальной жизни, некогда означенные в наказах Петра I и Екатерины II, были переданы департаментам нового ведомства и его исполнительным органам на местах. На долгие годы Министерство внутренних дел России становится главным над министерствами, а его руководитель традиционно занимает пост премьера.

Министерство внутренних дел того времени становилось своего рода центром, в котором сходились и корректировались распоряжения всех центральных ведомств. У губернаторов в этой системе был единственный начальник – министр внутренних дел.