Полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ: вопросы теории и практики. Монография - Алексей Стукалов

Должность министра внутренних дел обязывала его обеспечивать повсеместное благосостояние народа, спокойствие, тишину и благоустройство всей Российской империи. В своем управлении он имел все части государственной промышленности, кроме горной; в ведении его находилось также построение и содержание всех публичных зданий в государстве, возлагались также меры об обеспечении государственного резерва питания и иным вопросам необходимым человеку в обществ71.

Полицейских вертикалей в этом ведомстве было три: полиция исполнительная; полиция хозяйственная; полиция безопасности.

Вторая вертикаль – хозяйственная являлась своеобразным инкубатором последующих самоуправлений, она отвечала за благоустройство и развитие российских городов. При небольшой численности персонала Департамент хозяйственной полиции через свои местные полицейские представительства осуществлял «управление по образцам», делая это не в виде абстрактных модельных инструкций, а в форме конкретных разработок для реальных городов.

На протяжении первой половины XIX века министерство внутренних дел было, по существу, единственным хозяйственным органом России.

Согласно городовому Положению 1870 года72 благоустройством городского хозяйства занималось городское общественное управление. В него входили исполнительный орган – городская управа (городское общественное собрание) и совещательный – городская дума. Надзор за исполнением Положения был поручен губернатору.

К предметам ведомства городского общественного управления принадлежали: дела по внешнему благоустройству города, а именно: попечение об устроении города согласно утвержденному плану; заведывание устройством и содержанием улиц, площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав и протоков, мостов, гатей и переправ, и равно и освещением города; дела, касающиеся благосостояния городского населения: меры к обеспечению народного продовольствия, устройство рынков и базаров; попечение, об охранении народного здравия, о принятии мер предосторожности против пожаров и других бедствий и об обеспечении от причиняемых ими убытков; попечение об учреждении и развитии местной торговли и промышленности, об устройстве пристаней, бирж и кредитных учреждений; устройство на счет города благотворительных заведений и больниц и заведывание ими на основаниях, указанных для земских учреждений73.

К полномочиям городской управы относилось ведение дел городского хозяйства и общественного управления, текущих дел по городскому хозяйству, принятие меры к улучшению, исполнение указаний думы, сбор нужных ей сведений, составление проектов городских смет, представление думе отчетов о своей деятельности.

«Нельзя не согласиться, что вопрос освещения Ставропольских улиц является одним из главнейших в благоустройстве нашего города», – было записано в одном из решений управы.

Поначалу уличные фонари в городе действовали на конопляном или постном масле. В 1844 году для освещения использовали рыбий жир. Но в основном улицы освещались керосиновыми фонарями.

В районе Юцких хуторов работала электростанция мощностью 24 кВт. В городах Кавминвод существовали мелкие дизельные установки частных предпринимателей. Эти станции обеспечивали электроэнергией только узкий круг состоятельных чиновников и торговцев. Мелкие дизельные электростанции появились в Георгиевске, Петровске, Александровске, Благодарненском и некоторых других крупных населенных пунктах Ставропольской губернии.

Первый водопровод, построенный из гончарных труб, появился в Ставрополе в ноябре 1840 года. «И толпы народа с радостью взирали на водопровод». В 1875 году городская управа приступила к устройству уже чугунного водопровода.

История системы водоснабжения городов-курортов Кавказских Минеральных Вод начинается с 1803 года, когда решили построить небольшие локальные водопроводы на базе местных источников. В августе 1893 года был разработан первый проект городского водопровода Кисловодска.

В 1868 году на Ставрополье создается шоссейный комитет, который руководит прокладкой первого участка канализации в городе.

Постепенно в связи с разграничением полномочий органов публичной власти Российской империи наблюдается постепенная передача прав и имуществ властям городов. Например, М.Н. Кондратьева указывает, что в Москве с введением городского самоуправления последовательность передачи прав управления имуществом осуществлялась следующим образом:

1863 г. – земельное хозяйство и школы 1-й ступени;

1865 г. – мосты и набережные;

1866 г. – городская санитария;

1871 г. – городской водопровод;

1878 г. – замощение и очистка улиц, ночлежные дома и т. д.74

В 1892 году в соответствии с Городовым положением от 11 июня 1892 года75 была проведена городская контрреформа. Согласно его положениям муниципальную компетенцию в сфере ЖКХ составляли заведование капиталами и другим имуществом городского поселения; попечение об устранении недостатка продовольственных средств; содержание в исправности территории города; попечение о призрении и прекращении нищенства; попечение о лучшем устройстве городского поселения по утвержденным планам; участие в заведовании взаимным страхованием городских имуществ от огня; воспособление зависящими способами развитию местной торговли и промышленности.

В названное Положение очень многое перешло из предыдущего Городового положения от 16 июня 1870 года. Между тем последнее действовало около двадцати двух лет, и в течение этого времени вокруг него образовалась обширная нормотворческая деятельность и судебная практика, которая представляет собой драгоценный материал, служащий разъяснительным элементом многих его статей.

В Городовом положении от 11 июня 1892 года и разъяснениях к нему рассматривались правила городского благоустройства, правила о порядке производства дел земскими, дворянскими и городскими общественными и сословными собраниями, о заведовании московскими водопроводами, о предоставлении городам и уездам царства Польского средств к покрытию расходов на содержание городской администрации и на общественное благоустройство, о применении правил о порядке отвода пустопорожних городских земельных участков под застройку на Кавказе76 и др.

Нетрудно заметить, что недостатками данного Положения при перечислении указанных полномочий являются несистематичность, неясность терминов.

Что же касается предметов ведения органов городского самоуправления, то они контрреформой Александра III затронуты не были.

В соответствии с Особым положением от 8 июня 1903 года в Санкт-Петербурге было организовано общественное управление. Компетенция общественного управления Санкт-Петербурга определялась более детально, чем для остальных институтов городского самоуправления Империи. В частности, за столичным самоуправлением закреплялась городская канализация, содержание свалок и кладбищ, уборка улиц и чистка фонтанов и т. д.

При таких обстоятельствах компетенция городского самоуправления строго ограничивалась пределами города и принадлежащих ему земель. Законодательство не давало четкого разграничения компетенции городского самоуправления и городского полицейского управления, что существенно затрудняло деятельность первого. Отсутствие принудительной власти ставило его, как и земства, в прямую зависимость от полиции. По проектам обязательных для местного населения постановлений думы необходимо было получить заключение начальника местной полиции. В отношении властных полномочий городского самоуправления действовали те же ограничения, что и для земств.

Все постановления городской думы надлежало представлять губернатору, который мог в двухнедельный срок остановить их исполнение как незаконных.

Наиболее важные из постановлений – изменение планов городов, отчуждение принадлежащих городу земель, крупнейшие займы, поручительства от имени города, установление новых сборов – утверждались центральным правительством в лице соответствующего министерства. Круг предметов, постановления по которым требовали утверждения, был для губернских городов шире, чем для обычных, а для столиц – еще шире. Сметы городского общественного управления утверждались губернатором.

Как мы видим, в дореволюционной России существовало две системы управления на местах: во-первых, государственное управление и, во-вторых, земское и городское самоуправление.

Земские и городские органы самоуправления не были подчинены исполнительной власти на местах. Вместе с тем их деятельность носила характер преимущественно хозяйственно-экономический и осуществлялась под контролем правительственных чиновников в лице министра внутренних дел и губернаторов.