Актуальные проблемы Европы №2 / 2011 - Олег Жирнов

Отметим, что в определенном смысле Белоруссия была и остается для Европейского союза идеальным внешнеполитическим партнером. Жесткая позиция Минска избавила ЕС от необходимости отвечать на «онтологические» вопросы относительно границ Европы, формировать консолидированную позицию государств-членов и наднациональных институтов и т. д. При этом технические сотрудничество по проблемам борьбы с нелегальной миграцией, охраной границ и т. п. достаточно эффективно развивалось и в период острой критики политического режима Белоруссии. Очевидно, что ЕС не откажется от критики соблюдения прав человека и демократических норм на территории этой страны, так как это несовместимо с его образом «гражданской/нормативной силы» [Ducjene; Manners]. Однако и последовательной стратегии демократизации Белоруссии выдвинуто не будет.

Новым этапом в развитии отношений Европейского союза с Белоруссией и Украиной можно считать польско-шведский проект «Восточного партнерства», который впервые был озвучен в мае 2008 г., а еще через год в Праге состоялся его первый учредительный саммит [Polish-Swedish proposal]. Эскалация конфликта в Закавказье летом 2008 г., несомненно, ускорила подготовку проекта, однако основными причинами запуска «Восточного партнерства» являлись понимание важности реформирования Европейской политики соседства и необходимости предоставить Польше возможность заявить о своих национальных интересах.

С точки зрения Евросоюза, новизна «Восточного партнерства» заключается в том, что в его рамках будут создаваться многосторонние форумы, так называемые платформы для обсуждения широкого спектра экономических и политических вопросов. Тем не менее к середине 2010 г. даже в рамках Еврокомиссии возникли некоторые сомнения относительно перспектив развития многосторонних платформ. Причиной этого стало различное понимание целей «Восточного партнерства» Европейским союзом и странами-партнерами, в частности Украиной и Белоруссией. Если для ЕС «Восточное партнерство» представляет собой скорее механизм социализации политических элит региона, инструмент экспорта норм права Европейского союза, то страны-партнеры ждут конкретных проектов в сфере инфраструктуры и финансовой помощи от «Восточного партнерства». Эти латентные разногласия будут и впредь снижать эффективность «Восточного партнерства», учитывая, что дебаты в рамках четырех многосторонних платформ все еще не привели к четким результатам.

По сравнению с Украиной Белоруссия гораздо больше выиграла от участия в проекте «Восточное партнерство». Для режима А. Лукашенко это стало инструментом выхода из международной изоляции и повышения престижа, своеобразной негласной легитимацией. Однако Соглашение о партнерстве и сотрудничестве по-прежнему не ратифицировано, и Минск остается вне рамок Европейской политики соседства. Для Киева этот проект менее важен, так как начавшиеся переговоры относительно подготовки соглашения об ассоциации между ЕС и Украиной и так продолжаются в двустороннем формате.

Несмотря на то что принципиально проект «Восточное партнерство» ничем не отличается от Европейской политики соседства, следует обратить внимание на два элемента, которые будут серьезно влиять на политику ЕС в отношении Украины и Белоруссии.

Во-первых, предполагается, что структуры гражданского общества получат более широкие полномочия по мониторингу и оценке реализации «Плана действий». Примечательно, что на первом саммите Форума гражданского общества стран – участниц «Восточного партнерства», созданного в рамках «Восточного партнерства» в ноябре 2009 г., именно делегации Украины и Белоруссии были наиболее активными. В то же время не совсем ясно, насколько эффективной окажется работа Гражданского форума. Дело в том, что объединения различных институтов гражданского общества, ориентированные на Евросоюз, уже существовали до запуска проекта «Восточное партнерство». Вопрос в том, смогут ли эти структуры объединить усилия и ресурсы для оказания влияния на политику Евросоюза в целом. Примечательно, что украинские неправительственные организации, особенно Центр им. Разумкова, Лаборатория законодательных инициатив и «Европейский простир», участвуют в мониторинге «Плана действий». В свою очередь, белорусские НПО активно стремились все больше влиять на отношения Евросоюза и Беларуси в условиях, когда официальные контакты были сведены к минимуму, а оппозиция режиму А. Лукашенко была расколота. Основным инструментом политики ЕС по содействию развития гражданского общества в Белоруссии и Украине является «Европейскаяя инициатива по содействию демократии и правам человека» (European initiative for democracy and human rights/EIDHR). Формально средства по линии EIDHR могут быть предоставлены даже незарегистрированным организациям, вне зависимости от согласия правительства страны-партнера, однако на практике сделать это весьма сложно. Так, в Белоруссии практически только проекты, одобренные официальными властями, получали финансирование [Is the EU ready]. При этом небольшим НПО было довольно трудно получить доступ к средствам этой программы, учитывая, что финансовая помощь предоставляется на конкурсной основе. Достаточно сложно оценивать и эффективность программы, так как она включает в себя такие разнородные направления, как защита прав детей, поддержка НПО и т. д., в результате чего проблематично выработать единые критерии оценки. Реализацией программы EIDHR на местах занимаются представительства Евросоюза, однако их административные и человеческие ресурсы ограничены, что не может не сказываться на результатах деятельности EIDHR.

Во-вторых, своеобразным новшеством «Восточного партнерства» по сравнению с ЕПС стал гораздо больший акцент на адаптацию странами-партнерами acquis communautaire. С моей точки зрения, именно это и является наиболее значимым фактором, который следует учитывать России при проведении собственной политики в отношении Белоруссии и Украины. В том случае, если Россия, Белоруссия и Украина проводят гармонизацию национальных правовых систем в одних и тех же сферах, предпосылок для конфликта не возникает. Однако если гармонизация проходит разнонаправленно, то условия экономического сотрудничества между этими странами могут серьезно меняться. К сожалению, пока отсутствуют комплексные оценки уровня адаптации постсоветскими странами acquis communautaire. Примечательно, что в некоторых сферах уровень гармонизации российского права с нормами права ЕС выше аналогичных показателей в шести странах – участницах «Восточного партнерства». В подобной ситуации Москва могла бы начать проводить политику «реэкспорта» некоторых юридических норм из российского законодательства, а не правовой системы ЕС, становясь каналом своеобразной «юридической модернизации» постсоветских государств15. Важность данной тематики подтверждает тот факт, что даже в Белоруссии с конца 2009 г. наметилась тенденция на заимствование отдельных незначительных элементов acquis communautaire. Данный факт связан скорее с конъюнктурными соображениями, попыткой улучшить отношения с Брюсселем, однако сам по себе он является весьма показательным, тем более что этот тренд, по всей вероятности, будет продолжен. «Точечная конвергенция» с нормами права ЕС, которую проводит Белоруссия, может иметь серьезные последствия. Представляется, что для Москвы было бы весьма полезным делом создание рабочей группы для отраслевой сравнительной оценки права Евросоюза, России и постсоветских стран. Подобный мониторинг позволил бы четко представить степень «продвижения» норм права ЕС в регионе и соответствующим образом корректировать российскую политику

Для оценки отношений Европейского союза с постсоветскими странами следует обратить внимание на такой ключевой элемент ЕПС, как «План действий», документ, в котором ЕС и страна-партнер определяют основные приоритеты и цели сотрудничества. Особенностью «Плана действий» является, во-первых, то, что этот документ представляет собой «soft law», т. е. норму, не имеющую обязательной юридической силы. Следовательно, весьма сложно вводить санкции за неисполнение положений «Плана действий». Во-вторых, формально эти документы заключались на основе принципа сопричастности («joint ownership»), когда Еврокомиссия и страна-партнер согласовывали положения документа в формате равноправного диалога. Тем не менее указанный принцип не всегда соблюдается сторонами. Так, у представителей Киева сохраняются завышенные ожидания от сотрудничества с ЕС, и отсутствие ссылок на потенциальное членство дает Украине повод для обвинения Брюсселя в недостаточном учете ее интересов. Кроме того, участники переговорного процесса со стороны Украины не всегда решались настаивать на своей точке зрения из-за боязни затянуть переговоры. Фактически и Евросоюз, и Белоруссия/Украина по-разному понимают принцип сопричастности. Если для Брюсселя это скорее длительный процесс обсуждения и поиска компромисса (deliberation), то для Минска и Киева это, в первую очередь, обмен взаимными уступками (bargaining) [Nikolov].