Актуальные проблемы Европы №2 / 2011 - Олег Жирнов

Отмена визового режима для Украины, а уж тем более Белоруссии, не стоит на повестке дня ЕС. Например, идея подготовки «дорожной карты» по введению безвизового режима с Украиной на встрече министров иностранных дел ЕС в ноябре 2009 г. не получила широкой поддержки [Rettman]. Дальнейшая либерализация визового режима с этими странами могла бы стать важным инструментов влияния Европейского союза в регионе, однако в рассматриваемый период смысл визовой политики Евросоюза заключается скорее в регулировании потоков (нелегальной) миграции, а не в обеспечении «мобильности». В результате возникающая, по словам исследователя Р. Зайотти, «шенгенская культура внутренней безопасности» сдерживает развитие потенциала влияния ЕС в регионе [Zaiotti]. Подчеркнем, что в процессе подготовки ЕПС именно влияние Генерального директората КЕС по правосудию, свободе и безопасности (DG JLS), а также министров внутренних дел государств-членов помешало закреплению в рамках ЕПС более четкой ориентации на либерализацию визового режима в отношении постсоветских стран [Jeandesboz].

С начала 1990-х годов и по 2006 г. ЕС осуществлял финансовую помощь постсоветским странам по линии программы ТАСИС, а с 2007 г. – в рамках Европейского инструмента соседства и партнерства (ЕИСП). Реализация программы ТАСИС в Украине столкнулась с тем, что представители ЕС и Киева по-разному оценивали приоритеты проекта. Последние не были удовлетворены относительно небольшим объемом средств и акцентом преимущественно на техническую помощь. Создание Консультационного центра Украина–ЕС в сфере политики и права (UEPLAC), Национального координационного центра ТАСИС, а также ряда программ по поддержке малых и средних предприятий имело позитивный эффект, однако зачастую не учитывался тот факт, что без поддержки ЕС многие проекты не смогут самостоятельно существовать [Holden, p. 109]. Стимулом для масштабных структурных реформ ТАСИС так и не стал, однако как инструмент продвижения «норм права и управленческих практик» Евросоюза он был достаточно успешен. В процессе функционирования ЕИСП появились и некоторые технические сложности.

Так, по словам украинских экспертов, из-за отсутствия регулярного мониторинга на уровне отдельных направлений, ни Еврокомиссия, ни правительство Украины не имели полного и четкого представления о практике применения Европейского инструмента соседства и партнерства [ENPI]. Одним из путей повышения эффективности ЕИСП могло бы стать привлечение структур гражданского общества к процессу планирования и контроля за реализацией отдельных программ, однако участие НПО в большей степени зависит от национальных правительств стран – партнеров ЕС [Missing out]. При этом анализ индикативной программы ЕИСП по Украине на 2011–2013 гг. показывает, что по сравнению с более ранними вариантами документа приоритет Евросоюза в сотрудничестве с Украиной ощутимо смещается в сферу юстиции и внутренних дел, приграничного контроля в ущерб целенаправленной поддержки демократических процессов [Analysis].

Необходимо учитывать, что осведомленность населения об Украине и Белоруссии остается довольно низкой. Например, временное приостановление санкций против Минска расценивается гражданами Белоруссии как победа А. Лукашенко и подтверждение нелегитимности требований Брюсселя. Информацию о Евросоюзе жители Белоруссии получают преимущественно из государственных СМИ, в то время как «внешние» СМИ, например канал «Белсат», радиостанции «Свобода» и «Европейское радио», пользуются гораздо меньшим влиянием и популярностью [Беларусь и мир].

Таким образом, и в отношении Белоруссии, и в отношении Украины Европейский союз проводил и проводит весьма осторожную политику, избегая брать на себя обязательства по предоставлению членства и чрезмерного вовлечения во внутриполитические дебаты этих стран. Стратегии сотрудничества с Киевом и Минском с четко обозначенными целями у Европейского союза нет и вряд ли в ближайшее время она появится. Это связано со сложностью выработки консолидированной позиции государств-членов и институтов ЕС, хотя создание дипломатической службы Евросоюза может несколько изменить ситуацию.

Можно предположить, что ЕС, сохраняя вектор на европеизацию, будет стремиться укрепить свое влияние в Украине и Белоруссии не за счет глобальных политических решений, а с помощью экспорта норм права ЕС (acquis communautaire) и интенсивного развития контактов с гражданским обществом. Именно на эти аспекты и опирается проект «Восточное партнерство», участниками которого являются Белоруссия и Украина. Даже в том случае, если результаты «Восточного партнерства» будут не слишком весомыми из-за разногласий между ЕС и странами-партнерами относительно формата этого проекта, тренд в сторону гармонизации национального права с нормами ЕС и интенсификации контактов с гражданским обществом сохранится. Это будет основой влияния ЕС в Украине и Белоруссии. Говоря о смысле Европейской политики соседства и «Восточного партнерства», известный эксперт в области права Г. Зассе, отмечал, что задачи этих внешнеполитических инициатив Евросоюза связаны не столько со стремлением «перетянуть» на сторону ЕС политические элиты стран региона, сколько создать условия для мобилизации оппозиции, гражданского общества, повышение социальной активности в целом [Sasse, 2008, p. 303]. С нашей точки зрения, именно в этом ключе и следует рассматривать эволюцию политики Европейского союза в отношении Украины и Белоруссии. В отсутствие возможности (и нежелательности) выработать единую точку зрения на оптимальный формат сотрудничества с Киевом и Минском Евросоюз, по сути, сконцентрировался на поиске таких механизмов сближения, которые могли бы укрепить его позиции в постсоветских странах и не обременяли излишними политическими или экономическими обязательствами. Фактически начиная с 1990-х годов Европейский союз проводит в отношении Белоруссии и Украины политику, основывающуюся на принципе «влиять, но не вмешиваться». Эволюция политики ЕС в отношении Белоруссии и Украины стала во многом эволюцией механизмов «мягкого адаптационного давления», а не эволюцией целей и концепции внешней политики ЕС на постсоветском пространстве.

После распада СССР для Российской Федерации (РФ) выстраивание отношений с Белоруссией и Украиной стало своеобразным тестом на состоятельность государственной внешней политики. Любые проекты Москвы по реинтеграции постсоветского пространства, будь то в рамках СНГ или ином формате, выглядели бы несостоятельно без участия в них Киева и Минска. При этом в 1990-е годы характер взаимоотношений Украины и Белоруссии с Россией стал серьезно различаться.

Более интенсивные контакты Киева с Западом, проекты вступления (пусть и достаточно утопичные) в НАТО и Евросоюз, вопросы раздела Черноморского флота и статуса русского языка – все это служило раздражителем в отношениях с Москвой. Взаимоотношения Минска и Москвы с формальной точки зрения развивались в более позитивном ключе, что позволило создать Союз России и Белоруссии, который выполняет скорее представительские функции, нежели является фактором, способствующим реальной интеграции двух стран. Победа В. Ющенко на украинских выборах 2004 г. и приход к власти в Киеве «оранжевой коалиции» стали поворотным моментом для российской политики в ближнем зарубежье. Отношения Москвы и Киева резко обострились, вылившись в череду «газовых войн». При этом режим А. Лукашенко стал все более активно играть на противоречиях России и Запада, что обострило его отношения с Москвой, в том числе и в энергетической сфере. В результате в экспертном сообществе стали высказываться мнения, что отношения Москвы и Минска начнут развиваться по «украинскому» сценарию. В качестве отличительных черт этого тренда называются хронические кризисы двусторонних отношений, отказ в поддержке российских внешнеполитических проектов, поиск альтернативных партнеров и расширение контактов с Западом [Мошес]. Даже в том случае, если подобный сценарий окажется нереализованным, необходимо понимать, что однозначно пророссийской политики ни Киев, ни Минск проводить уже не будут. При этом крайне важно избегать отождествления внешней политики России на постсоветском пространстве исключительно с вопросами транзита энергоресурсов и обеспечения того или иного уровня цен на них. Москва поняла, что проект политической интеграции в рамках СНГ весьма затруднителен, и перешла к «прагматичным» действиям в экономике и гуманитарной сфере [Косикова, с. 4–5]. Однако зачастую «прагматика» отождествляется исключительно с получением максимальной прибыли от поставок энергоресурсов, а в «гуманитарной» сфере еще многое предстоит сделать для повышения эффективности внешней политики России.

По мнению П. Бурковского и А. Харана, задачей украинских властей в отношениях с Россией в 1990-е годы, по аналогии с задачами создания СНГ, было обеспечение «цивилизованного развода» [Burkovs’kuj, Harap, S. 331]. При этом для Киева проблема налаживания контактов с Москвой рассматривалась преимущественно через призму обеспечения государственного суверенитета, а для Москвы отношения с Киевом расценивались в значительной мере в качестве ключевого элемента реинтеграции постсоветского пространства. Если президент Украины Л. Кучма был склонен к компромиссам с Россией, то с приходом к власти В. Ющенко приоритетом в политике Киева стало европейское направление. Примечательно, что вне зависимости от партийной принадлежности и видения внешней политики страны президентом список ключевых вопросов в повестке украино-российских отношений не изменился: это – транспортировка углеводородов, статус русского языка и Черноморского флота и т. д. С приходом к власти В. Януковича маятник российско-украинских отношений вновь качнулся в сторону более тесного сотрудничества, однако следует иметь в виду, что и новый президент Украины не будет проводить откровенно пророссийскую политику. Речь идет о выработке приемлемого формата сотрудничества между Москвой и Киевом, поэтому В. Янукович по-прежнему будет весьма сдержанно относиться к российским проектам реинтеграции постсоветского пространства. Пророссийская риторика В. Януковича не является гарантией того, что его политика будет находиться в фарватере Москвы. Его действия и риторика в качестве президента страны будут отличаться от его же заявлений в качестве лидера «Партии регионов» [Härtel, S. 4]. Можно провести аналогию с позицией бывшего президента Украины Л. Кучмы, опубликовавшего в 2003 г. книгу с многозначительным названием «Украина – не Россия». В 1990-е годы в Москве преобладало мнение, что «у бывших союзных республик нет реальных интеграционных альтернатив, кроме СНГ» [Иванов, с. 118], однако в те же годы практика отношений с Украиной показала ошибочность этой точки зрения. Вполне вероятно, что в 2010-е годы и отношения с Белоруссией опровергнут эту максиму.