Актуальные проблемы Европы №2 / 2011 - Олег Жирнов

Подготовка ЕПС началась в 2001–2002 гг., когда Великобритания, Швеция и Дания выступили с инициативой создания новой концепции отношений ЕС со «странами-соседями» [Донова, с. 112; Marchetti, p. 158; Missiroli, p. 1]. Дополнительным аргументом стало совместное письмо Комиссара ЕС К. Паттена и Высокого представителя по ОВПБ Х. Соланы к Совету ЕС по общим вопросам от 7 августа 2002 г., в котором высказывалась аналогичная идея [Patten, Solana]. В итоге в марте 2003 г. Еврокомиссия представила документ под названием «Широкая Европа – соседство: Новые рамки отношений с нашими восточными и южными соседями», который был рассмотрен на встрече министров иностранных дел государств – членов ЕС в июне 2003 г. Окончательный вариант этого документа был представлен КЕС 12 мая 2004 г. и получил название «Европейская политика соседства»[European neighbourhood policy].

Для оценки приоритетов и механизмов влияния ЕС в Украине (и косвенно в Белоруссии) следует обратить внимание на тот факт, что проект Европейской политики соседства разрабатывался сотрудниками Еврокомиссии, которые ранее занимались подготовкой «пятого расширения», а именно в рамках Генерального директората по расширению и Генерального директората по внешним связям [Kelly, p. 32; Magen, p. 397]. Во-первых, возникает сомнение в адекватности применения инструментов расширения для ЕПС. Фактически чем лучше будут реализованы положения «Планов действий», тем больше страны – соседи Евросоюза будут отвечать критериям членства, что, в свою очередь, вновь поставит вопрос о границах Евросоюза и спровоцирует обвинения в применении Европейским союзом двойных стандартов[Gebhard].

Политику Евросоюза на постсоветском пространстве в целом следует рассматривать в рамках концепции европеизации, которая, по мнению авторитетного исследователя Дж. Олсона, сводится к «экспорту форм европейской политической организации и управления за пределы территории Евросоюза»[Olsen]. Именно в рамках этой стратегической линии и развивались отношения ЕС с Украиной и Белоруссией с конца 1990-х годов.

Отметим, что Белоруссия и Украина представляют собой два различных типа отношений с Евросоюзом. Минск проводил политику самоизоляции, стремился развивать отношения с ЕС исключительно на собственных условиях и играл на противоречиях Москвы и Брюсселя. По сравнению с позицией А. Лукашенко Киев всегда более благосклонно относился к проекту европейской интеграции, будь то в период «многовекторной политики» А. Кучмы или «западного» курса В. Ющенко. Тем не менее если в Украине присутствовали во многом завышенные ожидания от сотрудничества с ЕС (быстрое получение членства, широкомасштабная финансовая помощь), то Белоруссия, несмотря на конфронтационный стиль официальной риторики, поддерживала контакты с ЕС хотя бы на «минимальном» техническом уровне. Весьма показательной является разница между такими документами, как «Общая стратегия ЕС в отношении Украины» (1999) и «Стратегия украинской интеграции в ЕС» (1999). Последний предусматривал вступление Украины в ЕС в 2007–2011 гг. В результате любая внешнеполитическая инициатива ЕС, которая не предусматривала членства, будь то ЕПС [Kuzio, p. 20–21] или «Восточное партнерство», расценивалась в Киеве как неадекватная национальным интересам. Во многом из-за завышенных ожиданий украинской стороны недостаточно четко выполнялись положения СПС, что и было отражено в докладе Совета сотрудничества Украина–ЕС в марте 2003 г. [New neighbourhood, p. 10; Durkot, p. 35–36; Timmermann, S. 6, 12–14; Joint report on the implementation, 2003], и «План действий» в рамках Европейской политики соседства.

Следует учитывать, что в отличие от Украины Белоруссия не является страной – участницей ЕПС, хотя в проект «Восточное партнерство» она была включена.

В свою очередь, Европейский союз так и не выработал четкой стратегии взаимоотношений ни с Украиной, ни с Белоруссией. Фактически ЕС отказался предоставлять Украине статус государства-члена после «оранжевой революции», избегал выступать в качестве посредника в ходе борьбы ветвей власти в период правления «оранжевой коалиции» и, по сути, самоустранился в период российско-украинских газовых конфликтов. Неоднократные призывы Европарламента, а также Польши, Литвы и Венгрии согласиться с просьбами Украины о вступлении в ЕС были оставлены без внимания, в то время как Еврокомиссия вместе с Германией и Францией подчеркивала необходимость развития отношений в рамках Европейской политики соседства [Wolczuk, 2005, p. 1; Schneider, S. 3]. Как и в начале 1990-х годов, официальное признание любой страны постсоветского пространства в качестве страны-кандидата связано со слишком большими политическими рисками, которые могут разрушить систему договоренностей внутри Европейского союза.

Замораживание официальных отношения между ЕС и Белоруссией в 1996 г. поставило Брюссель перед проблемой поиска стратегии взаимодействия с режимом А. Лукашенко. Поводом для конфликта послужил отказ ЕС признавать результаты референдума по пересмотру Конституции Белоруссии от 1994 г., в соответствии с которыми А. Лукашенко смог продлить срок своих президентских полномочий. В результате ратификация СПС с Белоруссией, подписанного в 1995 г., была приостановлена, а с сентября 1997 г. прекратили действие все виды сотрудничества и контакты с белорусским правительством, за исключением гуманитарных и региональных программ (Белоруссия являлась одним из участников этих программ), а также проектов, направленных на развитие гражданского общества [Zurawski vel Graewski, p. 88]. Одновременно в начале 1997 г. был приостановлен статус наблюдателя Белоруссии в ПАСЕ, а также рассмотрение заявки Минска на членство в Совете Европы.

В итоге с конца 1990-х по вторую половину 2000-х годов Евросоюз пытался проводить политику санкций в отношении Белоруссии. ЕС неоднократно предлагал смягчить режим санкций в обмен на либерализацию режима и выполнение ряда требований ОБСЕ, а именно возвращение властных полномочий парламенту, участие представителей оппозиции в избирательных комиссиях, равный доступ власти и оппозиции к СМИ, приведение электорального законодательства в соответствие с международными стандартами. Однако эти меры не принесли желаемого результата в 1999 и 2002 гг., как и в канун президентских и парламентских выборов в 2000, 2001, 2006 гг., референдума 2004 г., выборов в местные органы власти в 2003 г. [Zagorski; Council conclusions on Belarus, 2003; Council conclusions on Belarus, 2005]. Режим санкций себя не оправдал, однако желание и способность Евросоюза применять санкции в отношении режима А. Лукашенко можно поставить под сомнение. По сути, единственной мерой, которую ЕС мог позволить себе в отношении белорусских властей, являлись дипломатические ноты с осуждением жестких мер против оппозиции и отказ в выдаче виз. Режим «умных санкций» против отдельных белорусских компаний не был реальной альтернативной из-за разногласий между государствами – членами Евросоюза по поводу формата санкций в отношении Белоруссии. Так, в 2006 г. неудачей закончилась попытка Словакии, Чехии, Польши и Литвы расширить список белорусских официальных лиц, которым отказывали в получении виз для въезда на территорию Евросоюза[Belarus and Ukraine report, 2006].

Низкая результативность от применения санкций в отношении режима А. Лукашенко побудила Еврокомиссию в 2007 г. изменить свою стратегию в отношении Белоруссии. В обращении председателя Еврокомиссии Ж. – М. Баррозу к гражданам Белоруссии [CEPS], неофициальном документе КЕС под названием «Что Европейский союз может сделать для Белоруссии?» [Non-Paper], а также в «Стратегическом докладе по Белоруссии на 2007–2013 гг.» [European neighbourhood and partnership instrument] акцент был сделан на том, что сотрудничество с Евросоюзом позволит белорусам улучшить качество жизни. Евросоюз, подчеркивая непродуктивность самоизоляции А. Лукашенко, обращался не столько к официальным властям, сколько к населению страны. Однако характер политического диалога по-прежнему зависит в гораздо большей степени от Минска, чем от Брюсселя. Тем не менее смягчение риторики ЕС и конфликт в Закавказье в 2008 г. содействовали некоторому улучшению общего климата сотрудничества между Брюсселем и Минском. Режим А. Лукашенко согласился открыть представительство Евросоюза в Минске и формально выполнил некоторые требования ЕС. Однако принятое Минском решение освободить нескольких политических заключенных не означало реальной либерализации белорусского политического режима или выполнения «пяти требований», озвученных Евросоюзом в октябре 2008 г. [EU conditionality; Council conclusions on Belarus, 2008]. С другой стороны, санкции против Белоруссии доказали свою несостоятельность, а техническое сотрудничество и мягкие формы давления давали все-таки шансы на постепенную либерализацию политического режима в Беларуси [Back from the cold? P. 13. ]. По словам аналитика Белорусского центра стратегических исследований, отношения между Евросоюзом и Белоруссией на современном этапе можно охарактеризовать как затяжную нормализацию: действие санкций против режима А. Лукашенко не отменено, а лишь приостановлено до конца 2010 г., а реальной демократизации политического режима не произошло [Мельянцов, с. 71].