Актуальные проблемы Европы №2 / 2011 - Олег Жирнов

По мнению Еврокомиссии и экспертного сообщества, в связи с внутриполитическим конфликтом в Украине реализация «Плана действий» и принятие необходимого законодательства оказались делом трудным, несмотря на «проевропейскую» ориентацию Украины после «оранжевой революции»[Whitmore, p. 51–55; Wolczuk, 2007, p. 5, 12; Commission staff working document]. Отметим, что «План действий» ЕС–Украина был согласован еще при Л. Кучме, однако подписан уже после «оранжевой революции» 21 февраля 2005 г. на заседании Совета сотрудничества ЕС–Украина. Одновременно по настоянию Киева был подписан дополнительный документ, представленный еще в конце января комиссаром ЕС по внешним связям Б. Фереро-Вальднер и Верховным представителем ЕС по ОВПБ Х. Соланой [Шнайдер, с. 100; Samokhvalov, p. 10]. Этот документ был призван дополнить положения «Плана действий», однако, по мнению экспертов, серьезно от него не отличался [Vhal, p. 1–2; Gromazdki, Sushko, p. 17–19].

Реализация «Плана действий» осложнялась тем, что контроль над его соблюдением проводился недостаточно последовательно, примером чего могут служить доклады КЕС от ноября 2005 г. и декабря 2006 г. [Solonenko]. Так, меры правительства Ю. Еханурова (сентябрь 2005 г. – март 2006 г.) по централизации контроля над реализацией «Плана действий» ЕС–Украина оказались не слишком удачными. Полномочия по координации процесса реализации положений этого документа были переданы Государственной комиссии по европейской и евроатлантической интеграции, которая возглавлялась Министерством иностранных дел. Однако юридические полномочия МИД по управлению этим процессом были определены недостаточно четко, а ключевые положения «Плана действий» находились вне компетенции МИД Украины. В любом случае МИД Украины терял координационную функцию из-за постоянных конфликтов президента и премьер-министра в период пребывания у власти «оранжевой коалиции». Подразделения по координации работы над реализацией «Плана действий» в рамках секретариата Кабинета министров Украины испытывали серьезные затруднения в своей работе [Wolczuk, 2007, p. 19; European integration], а проект бывшего вице-премьера О. Рыбачука по созданию Министерства европейской интеграции не был реализован из-за конфликта с МИД Украины [Petrov, p. 64]. Фактически за контроль над реализацией «Плана действий» ЕС–Украина боролись МИД, Министерство юстиции и Министерство экономики [Wolczuk, 2009, p. 195–196]. На реализации «Плана действий» негативно отразился конфликт вокруг вакантной должности министра иностранных дел после ухода с этого поста Б. Тарасюка [Lindner, S. 3]. В правительстве Н. Азарова вопросами отношений с Евросоюзом должен будет заниматься вице-премьер Н. Тигипко, хотя в формировании повестки отношений с Европейским союзом заметно укрепились позиции МИДа. В Украине по-прежнему сохраняется довольно большое количество административно-технических проблем, которые препятствуют эффективному принятию норм права Евросоюза, что в свою очередь затрудняет реализацию «Плана действий» [Muraviev]. Масштабное исследование, проведенное Центром им. Разумкова, показывает, что «План действий ЕС–Украина» реализовывался крайне избирательно, хотя документ обладает потенциалом для стимулирования реформ [National Security and Defence, 2008]. Отметим, что оценки реализации «Плана действий», сделанные НПО, гораздо более жесткие, нежели официальные заявления представителей Киева или Брюсселя [Sasse, 2010, p. 193]. Последний доклад Еврокомиссии о реализации «Плана действий» за 2009 г. свидетельствует о том, что основные проблемы, связанные с работой административно-государственного аппарата и судебной системы, не получили адекватного решения [Commission staff working document, 2010].

Подчеркнем, что в рамках ЕПС официальные заявления о формате экономического сотрудничества со странами – партнерами ЕС эволюционировали от полноценного участия в пространстве «четырех свобод» (2003–2004) до создания «обычной» зоны свободной торговли (ЗСТ) с ЕС. Несмотря на то что вопросы, касающиеся создания зоны свободной торговли, являются одними из основных в переговорах по соглашению об ассоциации между ЕС и Украиной, реализация этой зоны на практике представляется делом весьма проблематичным даже в среднесрочной перспективе [Emerson, Edwards et al., p. 13]. Переговоры о создании зоны свободной торговли с Украиной начались в феврале 2008 г., однако о ее реальном формировании можно будет говорить лишь после полноценной адаптации национальным законодательством норм права ЕС. К середине 2010 г. стало ясно, что переговоры могут затянуться на несколько лет: стороны столкнулись с проблемами при согласовании квот16, фитосанитарных норм, защите прав на интеллектуальную собственность и географической привязки названий продукции [Негативная ассоциация]. Например, в 2009 г. ЕС не пошел навстречу просьбе Киева ввести квоту на поставки зерна с нулевой таможенной пошлиной или расширить квоту в целом. Попытки украинской стороны «выдавить» послабления для своего аграрного экспорта в ЕС вряд ли будут успешными. Во-первых, ЕС сохранит протекционистские меры защиты своего аграрного сектора и применит антидемпинговые меры в отношении ряда украинских экспортеров, несмотря на присвоение Украине статуса страны с рыночной экономикой. Во-вторых, по многим статьям аграрного экспорта сохраняется чрезвычайно высокая ориентация украинских (и белорусских производителей) на Россию [Кулик, Спартак, Юргенс, с. 20]. Украинская сторона предлагала включить в текст договора о ЗСТ положения, касающиеся свободного передвижения капитала и рабочей силы, однако представители Евросоюза с этим предложением не согласились. При этом после вступления в ВТО рынок Украины уже в значительной степени открыт для продукции ЕС, и подписание соглашения о создании ЗСТ может усилить конкурентное давление на украинскую продукцию. В свою очередь, несмотря на вступление Киева в Генеральную систему преференций, пошлины на ввоз основной экспортной продукции Украины (железо, сталь, сельскохозяйственное сырье) в Евросоюз остаются достаточно высокими [Langebein, S. 360–361]. В итоге проблема упирается как в откровенно протекционистские торговые барьеры, так и в адаптацию acquis communautaire, причем последняя не гарантирует широкого доступа на рынок Евросоюза. К числу влиятельных сторонников ЗСТ в Украине относятся Р. Ахметов, С. Тарута, В. Гайдук и В. Пинчук, связанные с металлургией, которая во многом и обеспечила рост доли Евросоюза в экспорте Украины с 20 % в 1997 г. до 28,5 % в 2008 г. Однако ряд представителей крупного бизнеса скептически относится к подписанию соглашения о ЗСТ. В их числе Т. Васадзе и П. Порошенко, владеющие автомобильными концернами, а также некоторые представители легкой и химической промышленности. Результатом подобного противоборства скорее всего станет избирательная адаптация норм права ЕС [Langebein, S. 366]. Проблема как создания ЗСТ, так и адаптации acquis communuataire связана с тем, что украинские элиты и общество слабо осознают, что европейская политика является частью не внешней, а внутренней политики [Шептицкий, с. 120].

Сдержанность политики Евросоюза в отношении Белоруссии и Украины как нельзя лучше демонстрирует проблема либерализации визового режима с этими странами. Такое соглашение подписано с Украиной (2008), а в отношении Белоруссии проект подобного документа еще только разрабатывается Еврокомиссией. Однако власти в Киеве по-прежнему настаивают на полной отмене виз для граждан Украины при въезде на территорию ЕС. В случае же с Белоруссией неясно, согласятся ли государства – члены ЕС предоставить Еврокомиссии мандат на ведение переговоров по данному вопросу. Полноправное вступление «новых» государств-членов в Шенгенское пространство в 2009 г. не облегчило ситуацию, так как привело к повышению консульских сборов и увеличению сроков выдачи виз. Так, в период 2004–2007 гг. процент отказа в визах был крайне низким, причем в случае с Белоруссией имел тенденцию к снижению. Вступление в силу соглашения об облегчении визового режима с Украиной действительно позволило увеличить объем выдачи виз, однако доля долгосрочных виз (на срок от года до пяти лет) не превышала 6 % от общего объема заявок [EU-Ukraine]. При этом практика реализации соглашений об облегчении визового режима столкнулась с рядом трудностей. Например, в 2008 г. консульские службы ряда государств – членов ЕС в Украине взимали в качестве обязательного сбора больше установленных 35 евро и к тому же некоторое время не имели инструкций о порядке выдачи виз, установленных в соответствии с соглашением об облегчении визового режима [Trauner, Kruse, p. 19]. Примечательно, что «План действий в сфере юстиции и внутренних дел», подписанный между Европейским союзом и Украиной и затрагивающий вопросы пограничного контроля и борьбы с нелегальной миграцией, носит гораздо более четкий и ясный характер, нежели «План действий» в рамках Европейской политики соседства.

Отмена визового режима для Украины, а уж тем более Белоруссии, не стоит на повестке дня ЕС. Например, идея подготовки «дорожной карты» по введению безвизового режима с Украиной на встрече министров иностранных дел ЕС в ноябре 2009 г. не получила широкой поддержки [Rettman]. Дальнейшая либерализация визового режима с этими странами могла бы стать важным инструментов влияния Европейского союза в регионе, однако в рассматриваемый период смысл визовой политики Евросоюза заключается скорее в регулировании потоков (нелегальной) миграции, а не в обеспечении «мобильности». В результате возникающая, по словам исследователя Р. Зайотти, «шенгенская культура внутренней безопасности» сдерживает развитие потенциала влияния ЕС в регионе [Zaiotti]. Подчеркнем, что в процессе подготовки ЕПС именно влияние Генерального директората КЕС по правосудию, свободе и безопасности (DG JLS), а также министров внутренних дел государств-членов помешало закреплению в рамках ЕПС более четкой ориентации на либерализацию визового режима в отношении постсоветских стран [Jeandesboz].