Cоциальное право Европейского союза: теория и практика. Монография - Татьяна Постовалова

§ 1. Правовое сближение

Сближение национальных законодательств в Европейском союзе происходило под влиянием различных тенденций. Понятию «правовое сближение» синонимичны различные термины. Так, в учредительных договорах употребляются термины сближение, гармонизация, координация, унификация. На момент подписания учредительных договоров их употребление в тексте не связывалось с какими-либо специальными представлениями разработчиков. Вместе с тем признавалось, что рассматриваемым понятиям присуща определенная правовая окраска. Так, подчеркивалось, что гармонизация и координация подразумевают лишь согласование основных направлений правового развития, в то время как сближение приводит к созданию единообразных правовых норм. Другие авторы рассматривали гармонизацию и координацию в качестве более емкого термина, нежели правовое сближение.

Под правовой унификацией понимается создание унифицированного права, под гармонизацией – создание соответствия правопорядку, под координацией – регулирование различного законодательства социальных порядков.

Практика показала, что содержание правовых актов Евросоюза обуславливается разрешением конкретных вопросов, а не вытекает из терминологических особенностей положений, на основе которых они были изданы. В юридических кругах утвердилось мнение об идентичности понятий сближения, координации и гармонизации. Но со времени закрепления в Договоре о ЕС (Амстерд. ред.) директив как единственного инструмента правового сближения в рамках общих полномочий применительно к общему рынку подразумевалось понимание правового сближения исключительно как создание равнозначного права (ст. 94 Договора). Первоначальная концепция правового сближения исходила из противопоставления гармонизации и унификации.

Единый европейский акт привел к изменениям в формах правового сближения. Институты Евросоюза в целях постепенного воплощения единого внутреннего рынка стали принимать не только директивы, но и иные правовые акты.

Н.Б. Шеленкова47 считает, что разрешение вопроса о содержательной стороне правового сближения зависит от того, что следует понимать под конечной целью интеграционного развития. По ее мнению, таковой является достижение сопоставимости внутригосударственного права, но общему и единому внутреннему рынкам могут быть присущи и национальные различия. В этой связи она предлагает гармонизацию, унификацию и координацию считать составляющими элементами правового сближения, которое выступает в качестве обобщающего понятия, но взаимосвязь между понятиями гармонизации и унификации диалектична. Н.Б. Шеленкова полагает, что правовое регулирование, созданное на основе унификации, в материальном смысле выступает как единое право. В то же время оценка результатов гармонизации не может быть столь прямолинейной. С одной стороны, равнозначность гармонизированных внутригосударственных положений всегда относительна. С другой стороны, прямое действие директив имеет следствием ситуацию, аналогичную созданию единого права.

По общему правилу гармонизированное внутригосударственное право остается в компетенции национальных судов. Однако на практике дело обстоит несколько иначе – принцип «гармоничного» толкования, сформулированный Судом ЕС, подлежит соблюдению национальными судами независимо от факта и характера имплементации и в результате этого заключает в себе унифицированную тенденцию.

Прямое действие тех или иных положений директивы не исключает, что она в целом предоставляет государству-члену выбор форм и методов имплементации.

Существует несколько форм правового сближения. Так, директива имеет обязательную силу для каждого государства-члена, которому она адресована, в отношении результата, которого требуется достичь, но оставляет в компетенции национальных инстанций выбор формы и способов достижения (п. 3 ст. 288 Договора о функционировании Европейского союза). В директивах (обычных и рамочных) в отличие от регламентов указываются цели и результаты, которые должны быть достигнуты. По общему правилу указываются и сроки достижения поставленных целей. Рамочные директивы являются самостоятельной группой актов, иерархически не подчиненные регламенту. Обычные директивы могут содержать детальную регламентацию, особенно если они принимаются на основе и в исполнение регламента.

Директивы широко используются для гармонизации национального права. В этом случае для устранения коллизии правовых норм государств-членов указываются цели и результаты.

Имплементация директивы означает приведение ее в действие во внутригосударственном праве посредством имплементирующего акта. Выбор форм и методов имплементации зависит от предмета регулирования соответствующей директивы, характера содержащейся в ней норм, от конституционных требований, правовых традиций, свойственных правовой системе того или иного государства-члена, а также от политических соображений национальных властей. В этой связи директива как инструмент правового сближения ставит вопрос о пределах свободы национального правотворчества.

Имплементация директив заключает в себе технико-юридическую проблему с точки зрения ее заключения во внутригосударственное право. Так, применительно к терминологии перед органами государств-членов стоит задача адаптации директивы к особенностям национальной правовой системы для достижения соответствия понятиям внутригосударственного права. При этом внесение терминологических уточнений часто является неизбежным. В то же время органы государств-членов не вправе изменять сущность директивы.

Имплементация поднимает вопрос о допустимости различного уровня внутригосударственного регулирования для сохранения действующих норм или принятия норм, содержащих более строгие меры правовой защиты, чем устанавливаемые директивой. В самом общем виде это является правомерным, если нет прямого запрета или из смысла директивы не вытекает, что достижение поставленного результата может быть достигнуто только посредством ее буквального восприятия. Нередко в тексте директивы непосредственно указывается на такую возможность.

Регламент характеризуется тремя свойствами. Он обладает общим и прямым действием, а его нормы обязательны в полном объеме в каждом государстве-члене (ст. 288 Договора о функционировании Европейского союза). Общее действие подразумевает, что правовые последствия применения регламента затрагивают неопределенный круг лиц и таким образом он регулирует неограниченное количество правоотношений. Обладая прямым действием, регламент подлежит применению в силу его издания уполномоченным институтом Евросоюза и не требует имплементации.

Регламент создает права и обязанности не только у государств-членов, но и у индивидов. Это было сформулировано Судом ЕС в целом ряде решений, например: «В силу правовой природы и функций в системе источников права ЕС регламент подлежит непосредственному применению и может создавать у индивида права, защита которых вменяется национальным судам»48.

Инструментом правового сближения в известной степени могут служить и решения Суда ЕС. Решения являются актами индивидуального характера. Они обязательны для адресатов (государство, определенные категории юридических лиц, отдельные юридические лица) во всех составных частях и касаются специальных, узких вопросов (п. 4 ст. 288 Договора о функционировании Европейского союза). Решения нотифицируются теми субъектами права Европейского союза, которых они непосредственно касаются и которые выступают и качестве исполнителей соответствующих предписаний. В противоположность директивам адресаты решения либо прямо перечисляются в тексте, либо это может быть достигнуто посредством индивидуализации. Наконец, директива обязательна в отношении установленного в ней результата, а решение – «во всех своих частях».

Решения, адресованные частным лицам, обладают качеством административных актов и в этой функции не могут служить инструментом правового сближения. В то же время решения, направленные в адрес государств-членов, имеют двойственный характер: регулируя определенные отношения, они вместе с тем предусматривают имплементацию в национальном праве. Здесь принятие решения на уровне Евросоюза может способствовать сближению национального регулирования государств-членов.

Посредством решения могут быть унифицированы условия экономической деятельности на общем и едином внутреннем рынках. Решения могут содержать унифицированные требования к правовому регулированию внешнеторговых отношений государств-членов и др.

Рекомендации и заключения не являются нормативными правовыми актами. Но процедура принятия решений в рамках Евросоюза построена таким образом, что для принятия нормативного правового акта, особенно общего характера, нередко требуется предварительное заключение со стороны консультативных вспомогательных органов. При издании регламентов, относящихся к сфере социального сотрудничества, соответствующие институты Евросоюза должны в обязательном порядке иметь заключение экономического и социального комитета. Заключения этих консультативных органов не являются обязательными для институтов, принимающих регламент или директиву. Однако игнорирование заключения, имеющего обязательную силу, является нарушением компетенции, а это основание для предъявления иска и отмены акта.