Cоциальное право Европейского союза: теория и практика. Монография - Татьяна Постовалова

Свобода национального правотворчества при имплементации директив подлежит ограничениям и с содержательной точки зрения. Это относится к сохранению или последующему принятию национальных положений, которые устанавливают более высокий уровень правовой защиты, нежели директивы. Суд ЕС считает, что такие положения не могут нарушать функционирование общего и единого внутреннего рынков и вследствие этого должны находиться в соразмерном отношении с целями и задачами учредительных договоров56 и др. Кроме того, более строгие национальные меры защиты имеют известные пределы: в гармонизированных областях они расцениваются как «меры эквивалентного характера» и не находят применения к товарам, лицам и другим объектам из других государств-членов.

В случае если регулирование директивы является неполным, возможно дополнительное национальное правотворчество. Однако и здесь Суд ЕС устанавливает определенные ограничения:

– принятие таких национальных положений должно быть необходимо для достижения результата действия директивы;

– они не могут противоречить ее положениям или нарушать систему ее регулирования.

Суд ЕС уточнил тезис о свободе выбора форм и методов. Подобный выбор должен в наибольшей степени способствовать эффективности директив. Суд ЕС также отмечает: «Указанная свобода не может сводить на нет обязательства государств-членов предпринимать все необходимые меры в рамках их национального правопорядка для обеспечения полной эффективности директивы в соответствии с установленным в ней результатом»57. По мнению Суда ЕС, злоупотребление свободой выбора форм и методов имеет место в том случае, если существуют доказательства, что результат директивы в действительности не был достигнут.

Помимо этого, Суд ЕС формулирует общие запреты, подлежащие соблюдению в процессе имплементации, в том числе следующие.

Иная ситуация складывается касательно регламентов. В данном случае свобода национального нормотворчества возможна только в том случае, если текст регламента допускает таковую. Регламент может налагать на государства-члены обязанность или предоставлять им право издавать национальные положения (так называемые несамоисполнимые регламенты). При этом действия органов государств-членов не могут изменять смысл регламента или затруднять восприятие его положений как части права Евросоюза.

§ 5. Деятельность органов исполнительной власти государств-членов

Сближение национального административного права и права Евросоюза имеет место только в отдельных областях или по отдельным вопросам. Наибольшая степень сближения достигается в таможенной и аграрной областях.

Право Евросоюза может ставить единые условия для деятельности национальных органов исполнительной власти. Интеграционное право может налагать на них обязанность предоставлять в институты Союза информацию о ходе реализации права Союза. Правовые акты Евросоюза могут предусматривать единые организационные формы административной деятельности.

Право Евросоюза исходит из осуществления известного контроля такой деятельности со стороны институтов Союза. В целом обеспечение применения учредительных договоров и положений, созданных институтами Союза на его основе, вменяется Комиссии Евросоюза (ст. 17 Договора о Евросоюзе (Лиссаб. ред.)). По общему правилу Комиссия осуществляет контрольные и надзорные полномочия по отношению к государствам-членам, а не в государствах-членах. Проверка Комиссией деятельности национальных органов исполнительной власти может иметь место только при наличии соответствующих указаний в правовых актах Евросоюза. Некоторые правовые акты Союза предусматривают полномочия Комиссии на выдачу распоряжений в адрес национальных органов исполнительной власти.

В остальных случаях, т. е. когда право Евросоюза не предусматривает единых предписаний, государственные органы в процессе применения интеграционного права действуют на основе национального права. В этой связи Суд ЕС счел необходимым установить ряд требований к деятельности национальных органов исполнительной власти.

В рамках общих принципов права Суд ЕС сформулировал принцип законности в сфере управления, соблюдение которого вменяется государственным органам при применении норм прав Евросоюза, обладающих прямым действием. Данный принцип включает в себя, например, обязанность национальных администраций должным образом мотивировать свои действия, право частных лиц на доступ к документам и право процессуального заслушивания.

Суд ЕС устанавливает следующие требования позитивного характера.

Право Евросоюза подлежит единообразному применению во избежание диспропорции распределения выгод и бремени интеграции между государствами-членами.

Суд ЕС выводит следующие требования запретительного характера.

Суд ЕС устанавливает требования к мерам административной ответственности, в том числе он подчеркивает, что нарушения права Евросоюза в связи с его применением должны караться тем же образом, что и нарушения внутригосударственного права. При этом административные санкции должны быть эффективными и соразмерными.

§ 6. Требования, предъявляемые Судом Европейского союза к национальному судопроизводству

Национальные суды осуществляют контроль деятельности иных государственных органов по реализации права Евросоюза. Подобные требования главным образом вытекают из общих принципов права Союза в виде принципа обеспечения права на эффективную судебную защиту, справедливое судебное разбирательство и пр.

На национальные суды возлагается обязанность использовать все необходимые меры по обеспечению иска, основанного на праве Евросоюза.

Национальным судам может вменяться использование средств, не предусмотренных внутригосударственным регулированием.

Приостановление национальных мер по применению правового акта Евросоюза в случае, если национальный суд исходит из недействительности последнего, допустимо при следующих условиях:

– сомнения в действительности правового акта Евросоюза должны быть существенными;

– вопрос о признании правового акта Евросоюза недействительным должен быть передан на рассмотрение Суда ЕС;

– неприменение внутригосударственного акта представляется национальному суду необходимым и безотлагательным, так как в противном случае истец может понести непоправимый ущерб.

Национальные процессуальные правила не могут затруднять или делать невозможным защиту прав, вытекающих из права Евросоюза.

Внутригосударственные положения, ставящие проверку национальных актов на соответствие праву Евросоюза в зависимость от каких-либо обстоятельств, противоречат принципу верховенства права Союза.

Меры судебной защиты должны быть адекватны для достижения целей права Евросоюза и соразмерны «букве и духу» права Союза.

Судебная защита и процессуальные гарантии при рассмотрении дел, возникших из применения права Евросоюза не могут быть менее благоприятными, нежели средства защиты при аналогичных делах, основанных на национальном праве.

§ 7. Принцип ответственности государств-членов

Как в любой правовой системе, ответственность выступает необходимой предпосылкой функционирования права. Основываясь на концепции «автономности» права Евросоюза и руководствуясь стремлением повысить эффективность норм интеграционного права, Суд ЕС полагает, что в качестве потерпевших вследствие противоправного поведения государства-члена могут выступать и частные лица. В этой связи Суд ЕС выдвигает принцип ответственности государств-членов за причинение вреда частным лицам в результате действия (бездействия), нарушающего права Евросоюза58.

Гармонизация законов – это устранение проблематичных несоответствий между национальными законами. В сфере внутреннего рынка используется несколько типов гармонизации. Один из них можно назвать «неформальной» гармонизацией – это гармонизация путем добровольного взаимного признания. Такого рода поведение можно также рассматривать как осуществление договорных положений.

Во-вторых, существует судебная гармонизация. Когда Суд ЕС опротестовывает национальные постановления, создающие препятствия для движения, это тоже гармонизация. Такого рода гармонизацию называют также «негативной», поскольку она заключается в устранении законодательства, а не в замене его другим. Когда национальное законодательство заменяется правилами, действующими по всей Европе, то это называется «позитивной» гармонизаций.

В-третьих, существует законодательная гармонизация. Такая гармонизация включает выпуск Евросоюзом директив и регламентов, устраняющих мешающие правовые несоответствия. Законодательная гармонизация может быть разделена на различные подтипы. «Полная гармонизация» – это ситуация, когда правила, регламентирующие ту или иную сферу, исходят от Евросоюза. Национальное законодательство полностью заменяется, а государство-член лишается права создавать новое законодательство в соответствующей сфере. Противоположность этому представляет «минимальная гармонизация». Она имеет место, когда правила Евросоюза устанавливают минимальные стандарты для всего Союза, но государства-члены сохраняют свободу устанавливать более жесткие правила.