Cоциальное право Европейского союза: теория и практика. Монография - Татьяна Постовалова

Рекомендации и заключения не являются нормативными правовыми актами. Но процедура принятия решений в рамках Евросоюза построена таким образом, что для принятия нормативного правового акта, особенно общего характера, нередко требуется предварительное заключение со стороны консультативных вспомогательных органов. При издании регламентов, относящихся к сфере социального сотрудничества, соответствующие институты Евросоюза должны в обязательном порядке иметь заключение экономического и социального комитета. Заключения этих консультативных органов не являются обязательными для институтов, принимающих регламент или директиву. Однако игнорирование заключения, имеющего обязательную силу, является нарушением компетенции, а это основание для предъявления иска и отмены акта.

Рекомендации и заключения имеют различную направленность. Первые, как правило, предлагают своим адресатам следовать определенному поведению, в то время как последние представляют собой оценку той или иной ситуации.

Юридическая необязательность рекомендаций и заключений не исключает того обстоятельства, что их предоставление (непредставление) может иметь правовые последствия. Далее, отсутствие обязательной силы не означает, что рекомендации и заключения не обладают известным моральным весом, что обуславливается статусом институтов Евросоюза и общей обязанностью государств-членов исполнять учредительные договоры bona fide.

Рекомендации и заключения оказывают лишь опосредованное воздействие на национальное право, когда возможность их реализации прямо зависит от воли государств-членов.

Итак, особенность юридической природы директивы, проявляющаяся в разграничении «результат – форма – метод», предполагает известную свободу национального правотворчества. Именно данное обстоятельство объясняет первоначальное установление общих полномочий на правовое сближение исключительно в форме директивы и закрепление директивы как единственного вида правовых актов Евросоюза в рамках многих специальных полномочий.

В настоящих условиях выбор формы правового сближения в значительной степени обусловливается принципом пропорциональности. Впервые упоминается данный принцип на договорном уровне (в Договоре о ЕС (Маастр. ред.)): «Действия ЕС не должны выходить за пределы необходимого для достижения целей настоящего Договора» (п. 3 ст. 5). Подобная характеристика принципа пропорциональности способствует укреплению правовой автономии государств-членов и подчеркивает первостепенное значение правового сближения в форме директивы.

В особенности правового сближения входят директивы, регламенты, решения, рекомендации и заключения, иные акты Евросоюза.

Иные формы правового сближения. Система актов Евросоюза также включает в себя акты, не получившие в учредительных договорах специального наименования и в силу этого часто называемые sui generis (лат.: своеобразными). Значение этих актов для правового сближения неоднозначно.

От решений следует отличать резолюции Совета, которые главным образом представляют собой политические заявления. Резолюции могут закреплять общие цели сотрудничества. Например, в области социальной политики это Резолюция Совета от 25 марта 1995 г. «О применении социального права ЕС»49. Резолюции могут также указывать на меры по правовому сближению, подлежащие последующему принятию. Резолюциями также могут приниматься программы, которые часто содержат перечень будущих правовых актов. Следует указать и на сообщения, в которых Европейская комиссия обычно вносит совокупные предложения о развитии правового сотрудничества в той или иной области.

§ 2. Методы правового сближения

В ст. 26 Договора о функционировании Европейского союза изложены следующие цели:

«1. Союз принимает меры по созданию или обеспечению функционирования внутреннего рынка в соответствии с уместными положениями Договоров.

2. Внутренний рынок охватывает пространство без внутренних границ, в котором согласно положениям Договоров обеспечивается свободное передвижение товаров, лиц, услуг и капиталов.

3. Совет по предложению Комиссии определяет ориентиры и условия, необходимые для обеспечения сбалансированного прогресса во всех заинтересованных секторах».

Статья 114 Договора о функционировании Европейского союза гласит: «1. Если иное не предусмотрено Договорами, то нижеследующие положения применяются для достижения целей, изложенных в статье 26. Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой и после консультации с Экономическим и Социальным комитетом, принимают меры по сближению законодательных, регламентарных и административных положений государств-членов, которые посвящены созданию или функционированию внутреннего рынка.

2. Пункт 1 не применяется к налоговым положениям, положениям о свободном передвижении лиц и положениям о правах и интересах наемных работников.

3. В своих предложениях, предусмотренных в п. 1 по вопросам здравоохранения, безопасности, охраны окружающей среды и защиты потребителей, Комиссия берет за основу высокий уровень защиты, учитывая, в частности, любые новые изменения, которые базируются на научных фактах. В рамках своих соответствующих полномочий Европейский парламент и Совет также прилагают усилия для достижения этой цели.

4. Если после принятия Европейским парламентом и Советом, Советом или Комиссией меры по гармонизации государство-член посчитает необходимым оставить в силе национальные положения, которые являются оправданными вследствие важных потребностей, упомянутых в ст. 36, либо которые относятся к охране окружающей или трудовой среды, то государство-член уведомляет об этих положениях Комиссию с указанием причин оставления их в силе.

5. Кроме того, без ущерба п. 4, если после принятия Европейским парламентом и Советом, Советом или Комиссией меры по гармонизации государство-член посчитает необходимым ввести национальные положения, базирующиеся на новых научно подтвержденных данных об охране окружающей или трудовой среды, ввиду специфической проблемы данного государства-члена, которая возникает после принятия меры по гармонизации, то государство-член уведомляет Комиссию о предполагаемых мерах, а также о причинах их принятия.

6. В течение шести месяцев после указанных в п.п. 4 и 5 уведомлений Комиссия одобряет или отклоняет соответствующие национальные положения, проверив сначала, не являются ли данные положения средством произвольной дискриминации или замаскированным ограничением в торговле между государствами-членами и не выступают ли они препятствием для функционирования внутреннего рынка.

При отсутствии решения Комиссии в течение данного срока указанные в п.п. 4 и 5 национальные положения считаются одобренными.

Когда это оправдано сложностью вопроса и при отсутствии опасности для здоровья людей, Комиссия вправе известить заинтересованное государство-член о том, что предусмотренный в настоящем пункте срок может быть продлен на новый период времени продолжительностью до шести месяцев.

7. Когда согласно п. 6 государству-члену разрешено оставить в силе или ввести национальные положения, отступающие от меры по гармонизации, Комиссия незамедлительно рассматривает вопрос о том, стоит ли предлагать соответствующие изменения в данную меру.

8. Когда государство-член заявляет о наличии особой проблемы здравоохранения в сфере, ранее ставшей объектом мер по гармонизации, оно информирует о данной проблеме Комиссию, которая незамедлительно рассматривает вопрос о том, следует ли предлагать соответствующие меры Совету.

9. В отступление от процедуры, предусмотренной в ст. 258 и ст. 259, Комиссия и любое государство-член могут напрямую обращаться в Суд Европейского союза, если считают, что другое государство-член злоупотребляет полномочиями, предусмотренными настоящей статьей.

10. Указанные выше меры по гармонизации в соответствующих случаях включают защитную оговорку, которая разрешает государствам-членам по одному или нескольким основаниям неэкономического характера, упомянутым в ст. 36, принимать временные меры, подпадающие под действие процедуры контроля со стороны Союза».

В ст. 116 Договора о функционировании Европейского союза закреплено, что в случае, если Европейская комиссия констатирует, что расхождение, существующее между законодательными, регламентарными или административными положениями государств-членов, искажает условия конкуренции на внутреннем рынке и вызывает тем самым нарушение, которое должно быть устранено, то она вступает в консультацию с заинтересованными государствами-членами.

Если в результате данной консультации не достигается соглашения, устраняющего соответствующее искажение, то Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой, принимают директивы, необходимые для достижения этой цели. Могут приниматься любые другие полезные меры, предусмотренные договорами.