Эффективность норм международного трудового права. Монография - Никита Лютов

Близок к возможности частичной ратификации и другой механизм гибкости, допускающий исключение отдельных частей или статей конвенции при ратификации543. В случае с Конвенцией 1975 г. о трудящихся-мигрантах (дополнительные положения) (№ 143) такая урезанная ратификация допускается в связи с тем, что изначально планировалось принять две конвенции, связанные с мигрантами, – одну о плохих условиях, в которых осуществляется трудовая миграция и о практике торговли людьми, а вторую – о равенстве прав, коллективных и индивидуальных правах работников-мигрантов. В ходе обсуждения проектов этих конвенций на МКТ в 1974 г. было решено объединить тексты проекта, а возможность исключения отдельных частей связана с разногласиями по поводу того, насколько эти положения сочетаемы в рамках одного акта544.

Несмотря на обилие средств обеспечения гибкости, позволяющих государствам принимать на себя меньший объем обязательств в отношении конвенций, по оценкам специалистов МОТ, сами государства достаточно слабо используют возможности, предоставляемые ими конвенциями545. Связано это с недостаточной информированностью об имеющихся в их распоряжении механизмах. Этот факт говорит о том, что международные организации и, прежде всего, МОТ, принимая нормы МТП, перестраховываются, закладывая в них избыточную гибкость, которая, с одной стороны, снижает закрепляемые в нормах социальные гарантии, а с другой стороны, не обеспечивает существенно лучшую «ратифицируемость» этих норм, бывшую изначальной целью механизмов содержательной гибкости. Очевидно, что полностью избежать оценочных и относительно расплывчатых формулировок в МТС невозможно. Это связано не только с недостаточным экономическим развитием разных государств, принимающих на себя обязательства по нормам МТП, но и с крайне разнообразными системами национального трудового права в разных странах, подразумевающими принципиально различные механизмы реализации норм МТП на национальном уровне. Однако использовать механизмы содержательной гибкости надо с существенно большей сдержанностью, нежели это делается сейчас, чтобы не лишить соответствующую норму МТП реального содержания.

Представляется, что наиболее оптимальный механизм содержательной гибкости – это механизм прогрессирующей реализации нормы МТП, сопровождаемый указанием на конкретные временные рамки или условия, при наступлении которых норма должна быть реализована государством в полном объеме.

§ 4.1.2. Гибкость формы

Вопрос о трудности имплементации жестких трудовых стандартов стоял с самого начала деятельности МОТ. Поэтому при ее учреждении был выработан механизм принятия конвенций, т. е. юридически обязывающих международных договоров по наиболее важным проблемам в сфере труда, сопровождаемых рекомендациями – не имеющими юридической силы актами, в которых содержатся более конкретные положения, считающиеся ориентиром, к которым должны стремиться государства. Подавляющее большинство рекомендаций конкретизирует положения принятой вместе с нею конвенции (далее они именуются «связанные рекомендации»). Они или уточняют общие положения конвенции более конкретными рекомендациями, или расширяют сферу применения конвенции в отношении не затронутых ею категорий работников546, отраслей экономики547 или областей правового регулирования548. Однако существуют и так называемые автономные рекомендации, не связанные с конвенциями. Их существенно меньше чем связанных549.

Несмотря на то, что рекомендации МОТ не относятся к международным договорам, это не значит, что их принятие не влечет никаких международно-правовых последствий и юридических обязанностей для государств-членов МОТ. В Уставе МОТ550 предусматриваются специальные контрольные процедуры в отношении рекомендаций, касающиеся информирования органов власти на предмет придания рекомендации силы нормативного правого акта, а также обязанность государств-членов информировать МОТ по запросу АС относительно состояния законодательства и правоприменительной практики по предмету рекомендации. Органы МОТ, осуществляющие регулярный надзор за выполнением актов МОТ551 даже в своих названиях содержат упоминание рекомендаций. Тем не менее, в силу крайней перегруженности контрольных органов МОТ552, в реальности они не справляются в полной мере даже с контролем за соблюдением ратифицированных конвенций, а о рекомендациях речь фактически не идет. Советник МБТ по юридическим вопросам Ф. Мопэн высказывал мысль о том, что разница между конвенциями и рекомендациями МОТ – это вопрос в большей степени теории, нежели практики, поскольку вырабатываются рекомендации с помощью похожих механизмов, в их отношении также существует процедура докладов и они, так же, как и конвенции, могут оказывать серьезное фактическое воздействие на национальное законодательство и практику государств-членов МОТ553. Если с этим утверждением и можно согласиться, то скорее в части «неюридического» характера контроля за соблюдением конвенций, а не «юридического» характера рекомендаций554.

В докладе Генерального директора МБТ М. Хансенна 85-й сессии МКТ в 1997 г. отмечалось, что «…если рекомендации восстановят полагающееся им значение, они снова должны стать автономным актом, не связанным с конвенцией; и, что особо важно, в их отношении должен на регулярной основе осуществляться контроль за соблюдением, предусмотренный Уставом»555. Вряд ли было корректно говорить о «восстановлении» их автономного статуса, поскольку такого рода рекомендации были в меньшинстве с самого начала нормотворческой деятельности МОТ. Но приблизительно с начала 1970-х гг. рекомендации действительно практически перестали приниматься вне связи с конвенциями. И эта тенденция явно была изменена после 1997 г., когда автономных рекомендаций стало появляться заметно больше556. Но в отношении контроля за соблюдением рекомендаций, за прошедшие 15 лет положительных изменений, к сожалению, не произошло.

В последние десятилетия прослеживается явная тенденция к увеличению значения так называемого «мягкого права» в составе МТС557. В правовой доктрине даже появились предложения о выделении специальной правовой категории «международное модельное трудовое право»558. Речь идет скорее о количественном, чем о качественном росте: растет количество актов, а ситуация с контролем за их применением не улучшается. На фоне общего замедления темпов нормотворчества МОТ559 заметна тенденция к увеличению удельного веса рекомендательных актов. Этот подход поддерживается представителями работодателей в МОТ, считающими, что «минималистические» конвенции, сопровождаемые объемными ни к чему не обязывающими рекомендациями, наиболее эффективны с точки зрения развития экономики560. Кроме того, явно увеличилось значение, придаваемое МОТ немногочисленным декларациям, принятым в ее рамках. Между тем, и в международном561, и в трудовом праве562 перемещение правотворчества в сферу «мягкого права» воспринимается, скорее, как негативная тенденция, ослабляющая возможности в области применения правовых норм.

Конвенция МОТ 2006 г. о труде в морском судоходстве (MLC) стала новацией с точки зрения формы – впервые акт МОТ стал полномасштабно сочетать в себе элементы юридически обязательного акта и рекомендации563. Идея о такой гибридной форме обсуждалась в АС совете еще в 1994 г.564 Такой смешанный подход был впервые отчасти опробован немного раньше – в 2003 г. была принята Конвенция об удостоверениях личности моряков (№ 185), в которой приложение III содержит две части, причем первая из них предусматривает обязательные результаты, которые должны быть достигнуты государствами при применении системы выпуска документов, удостоверяющих личность моряков, а вторая касается рекомендуемых процедур и практики, которые должны приводить к этим результатам. Вторая часть этого приложения специально сформулирована как альтернатива самостоятельной рекомендации565. Но в морской Конвенции 2006 г. этот подход по смешению обязательных и рекомендательных положений был использован существенно шире566. При принятии этой Конвенции МОТ ориентировалась на опыт Международной морской организации (ИМО), которая ранее принимала такие смешанные акты. Такая форма акта позволяет избавиться от принятия связанных рекомендаций, что, возможно, немного упростит сложную систему актов МОТ.

Еще одно принципиальное новшество, введенное Конвенцией № 185, которое можно также отнести к механизмам гибкости, – это возможность упрощенного изменения приложений к конвенции. Согласно ст. 8, п. 1 Конвенции № 185, внесение поправок в приложения к конвенции на основе консультаций с трехсторонним морским органом МОТ решением МКТ, принимаемым большинством в две трети голосов делегатов, включая не менее половины государств-членов, ратифицировавших Конвенцию. Механизм упрощенного изменения конвенции был существенно развит в Конвенции MLC 2006 г. Статьи и Правила Конвенции567 могут быть изменены только Конференцией в рамках ст. 19 Устава МОТ т. е., по сути, путем принятия новой конвенции, причем поправки к Конвенции вступают в силу при столь же жестких условиях, что и сама Конвенция. Кодекс, конкретизирующий положения Правил, может быть изменен по отдельной процедуре, предусмотренной статьей XV Конвенции. Поправка к Кодексу конвенции может быть принята в порядке, аналогичном порядку принятия новой конвенции, т. е. большинством в две трети делегатов МкТ. После этого Генеральный директор МБТ рассылает государствам, ратифицировавшим Конвенцию, уведомление о принятии поправок, а государства в течение двух лет после рассылки уведомления имеют право официально уведомить МОТ о возражениях против поправок или о том, что оно не будет применять поправку в течение определенного периода времени. Если в течение этого двухлетнего срока в отношении поправок не поступит возражений от не менее 40 % государств, ратифицировавших Конвенцию с суммарным тоннажем торгового флота не менее 40 % от общего числа участников Конвенции, поправки считаются окончательно принятыми. Государства, заявившие о своих возражениях против поправок, несут обязательства по Конвенции в ее изначальной редакции, а сама Конвенция будет открыта для ратификации только в измененной редакции. Интересно, что в Руководстве по процедурам, касающимся конвенций и рекомендаций, переизданном МБТ в том же самом 2006 г.568, среди средств обеспечения гибкости норм называется более «классический» механизм частичного пересмотра более ранней конвенции, при котором ранее принятая конвенция остается открытой для ратификации в ее прежнем виде. Таким образом, можно утверждать, что в рамках МОТ пока еще нет единого понимания в отношении того, какая из моделей пересмотра старых конвенций более эффективна. Представляется, что способ пересмотра конвенции MLC в отношении принятия изменений более эффективен, чем классический путь принятия пересматривающей конвенции или протокола, потому что помогает избежать «нагромождения» старых и новых конвенций по одному и тому же вопросу. В МОТ высказывалось опасение569, что хотя устаревшие стандарты уже не подходят для ратификации, они в определенных ситуациях представляют собой наивысший уровень защиты, который конкретное государство может обеспечить на данный момент. Однако анализ ратификации конвенций570, обладающих статусом назначенных к пересмотру, либо переходных571, показывает, что эти конвенции крайне редко ратифицируются в современных условиях, а в тех редких случаях, когда это происходит, наиболее распространена их ратификация вновь создаваемыми государствами, т. е. речь идет в большей степени о стремлении государства закрепить свой суверенный статус путем участия в различных международных договорах, нежели реальное намерение обеспечить защиту тех или иных трудовых прав. Вряд ли стоит специально поощрять такие чисто политические ратификации.