Эффективность норм международного трудового права. Монография - Никита Лютов

Конвенция МОТ 2006 г. о труде в морском судоходстве (MLC) стала новацией с точки зрения формы – впервые акт МОТ стал полномасштабно сочетать в себе элементы юридически обязательного акта и рекомендации563. Идея о такой гибридной форме обсуждалась в АС совете еще в 1994 г.564 Такой смешанный подход был впервые отчасти опробован немного раньше – в 2003 г. была принята Конвенция об удостоверениях личности моряков (№ 185), в которой приложение III содержит две части, причем первая из них предусматривает обязательные результаты, которые должны быть достигнуты государствами при применении системы выпуска документов, удостоверяющих личность моряков, а вторая касается рекомендуемых процедур и практики, которые должны приводить к этим результатам. Вторая часть этого приложения специально сформулирована как альтернатива самостоятельной рекомендации565. Но в морской Конвенции 2006 г. этот подход по смешению обязательных и рекомендательных положений был использован существенно шире566. При принятии этой Конвенции МОТ ориентировалась на опыт Международной морской организации (ИМО), которая ранее принимала такие смешанные акты. Такая форма акта позволяет избавиться от принятия связанных рекомендаций, что, возможно, немного упростит сложную систему актов МОТ.

Еще одно принципиальное новшество, введенное Конвенцией № 185, которое можно также отнести к механизмам гибкости, – это возможность упрощенного изменения приложений к конвенции. Согласно ст. 8, п. 1 Конвенции № 185, внесение поправок в приложения к конвенции на основе консультаций с трехсторонним морским органом МОТ решением МКТ, принимаемым большинством в две трети голосов делегатов, включая не менее половины государств-членов, ратифицировавших Конвенцию. Механизм упрощенного изменения конвенции был существенно развит в Конвенции MLC 2006 г. Статьи и Правила Конвенции567 могут быть изменены только Конференцией в рамках ст. 19 Устава МОТ т. е., по сути, путем принятия новой конвенции, причем поправки к Конвенции вступают в силу при столь же жестких условиях, что и сама Конвенция. Кодекс, конкретизирующий положения Правил, может быть изменен по отдельной процедуре, предусмотренной статьей XV Конвенции. Поправка к Кодексу конвенции может быть принята в порядке, аналогичном порядку принятия новой конвенции, т. е. большинством в две трети делегатов МкТ. После этого Генеральный директор МБТ рассылает государствам, ратифицировавшим Конвенцию, уведомление о принятии поправок, а государства в течение двух лет после рассылки уведомления имеют право официально уведомить МОТ о возражениях против поправок или о том, что оно не будет применять поправку в течение определенного периода времени. Если в течение этого двухлетнего срока в отношении поправок не поступит возражений от не менее 40 % государств, ратифицировавших Конвенцию с суммарным тоннажем торгового флота не менее 40 % от общего числа участников Конвенции, поправки считаются окончательно принятыми. Государства, заявившие о своих возражениях против поправок, несут обязательства по Конвенции в ее изначальной редакции, а сама Конвенция будет открыта для ратификации только в измененной редакции. Интересно, что в Руководстве по процедурам, касающимся конвенций и рекомендаций, переизданном МБТ в том же самом 2006 г.568, среди средств обеспечения гибкости норм называется более «классический» механизм частичного пересмотра более ранней конвенции, при котором ранее принятая конвенция остается открытой для ратификации в ее прежнем виде. Таким образом, можно утверждать, что в рамках МОТ пока еще нет единого понимания в отношении того, какая из моделей пересмотра старых конвенций более эффективна. Представляется, что способ пересмотра конвенции MLC в отношении принятия изменений более эффективен, чем классический путь принятия пересматривающей конвенции или протокола, потому что помогает избежать «нагромождения» старых и новых конвенций по одному и тому же вопросу. В МОТ высказывалось опасение569, что хотя устаревшие стандарты уже не подходят для ратификации, они в определенных ситуациях представляют собой наивысший уровень защиты, который конкретное государство может обеспечить на данный момент. Однако анализ ратификации конвенций570, обладающих статусом назначенных к пересмотру, либо переходных571, показывает, что эти конвенции крайне редко ратифицируются в современных условиях, а в тех редких случаях, когда это происходит, наиболее распространена их ратификация вновь создаваемыми государствами, т. е. речь идет в большей степени о стремлении государства закрепить свой суверенный статус путем участия в различных международных договорах, нежели реальное намерение обеспечить защиту тех или иных трудовых прав. Вряд ли стоит специально поощрять такие чисто политические ратификации.

В отношении поправок к Конвенции 2006 г. действует механизм распространения, аналогичный тому, который используется для распространения отраслевых соглашений в российском трудовом праве572: отсутствие реакции на поправки означает молчаливое согласие с ними. Так же как и в случае со смешанным – «обязательно-рекомендательным» – характером Конвенции, для упрощенной процедуры внесения поправок был использован опыт ИМО573. При обсуждении возможности установления упрощенной процедуры внесения изменений в конвенцию в рамках МОТ возникали споры по поводу необходимости сохранения договорного характера конвенций и недопустимости их превращения в подобие законодательства574. Но поскольку за государством сохраняется возможность возразить против поправок и тем самым не принять их в своем отношении, принцип международного права о добровольности принятия на себя суверенными государствами международных обязательств в данном случае не нарушается. В целом этот новый механизм гибкости может быть оценен позитивно с точки зрения дальнейшего развития системы источников МТП.

§ 4.1.3. Гибкость применения

Исторически первой структурой, начавшей осуществлять контроль за соблюдением МТС, стала МОТ. Вопросы контроля МОТ за соблюдением принятых ею актов рассматривались российскими575 и зарубежными576 учеными неоднократно в течение длительного времени. Тем не менее, неразрешенных проблем, связанных с эффективностью контроля МОТ за соблюдением принятых ею актов, очень много. Иллюстрацией этого может служить тот факт, что по состоянию на 2000 г. лишь 61,4 % государств-членов МОТ выполняли свои обязательства в отношении докладов Организации о выполнении ратифицированных конвенций, причем 39 государств не предоставляли вообще никаких или большинства из необходимой отчетности577. Система контроля МОТ построена таким образом, что государства-участники и организации работников и работодателей могут «подключать» контрольные процедуры во многом в зависимости от собственного усмотрения578. Кроме того, существенная часть этих процедур носит не строго юридический, а переговорный характер, причем эта их характеристика усиливается за счет трехсторонней структуры большинства контрольных органов. Таким образом обеспечивается существенная гибкость функционирования этой системы, но сроки рассмотрения дел оказываются весьма длительными, а положительный результат достигается далеко не во всех делах.

Вряд ли можно говорить, что МОТ использует на 100 % имеющиеся у нее и сейчас рычаги контроля за соблюдением конвенций. Например, ЕКСП в рамках СЕ осуществляет контроль за соблюдением ЕСХ с помощью процедур, во-многом, заимствованных в системе МОТ. Но отношение этого органа к нарушениям ЕСХ существенно более жесткое, нежели практикующееся МОТ – в отношении своих актов. Например, вторая по жесткости контрольная процедура МОТ – жалоба в Комиссию по рассмотрению жалобы по ст. 26 Устава из 12 случаев создания лишь единожды инициировалась не отдельными делегатами МКТ, профсоюзами или правительствами государств-участников, а «изнутри», т. е. самим АС. Это произошло в 1975 г. в отношении жестоких действий пиночетовской военной хунты в Чили579. Помимо упомянутых выше причин редкости ее использования, исследователи называют и финансовую580. Единожды использовалась и ст. 33 Устава в отношении Мьянмы, а обращение в Международный Суд ООН вообще ни разу не состоялось. Есть доля правды в словах Л. Свепстона581 – бывшего высокопоставленного сотрудника МОТ – о том, что за время Холодной войны, когда сам факт существования МОТ и ее стандартов был противовесом советской системе, МОТ «обленилась», не имея достаточной мотивации для работы по контролю за применением своих стандартов. Вряд ли кто-то серьезно будет утверждать, что за почти столетний период деятельности МОТ ни одно другое государство-член МОТ, кроме Мьянмы и Чили времен Пиночета не заслужило обращения МОТ к относительно серьезным средствам давления. Очевидно, что предложение со стороны МКТ к государствам применить санкции в отношении государств, злостно нарушающих конвенции МОТ, можно было бы принимать существенно чаще. Недавно избранный генеральный директор МБТ Г. Райдер мог бы поставить соответствующий вопрос перед АС. С одной стороны, в защиту такой мягкости и дипломатичности МОТ можно привести аргумент о том, что исключительность применения условно жестких мер воздействия повышает их значимость в тех случаях, когда они применяются. Но, как представляется, «инфляции» мер воздействия не будет даже в том случае, если общественное внимание будет привлекаться к тому или иному государству-нарушителю ежегодно, а не фактически раз в несколько десятилетий, как сейчас. АС, признавая наличие существенных проблем в нынешней системе контроля за соблюдением актов, не считает необходимым менять подход к контролю в пользу большей жесткости582.